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王雍君:应急财政预算管理:方法与实施

摘要:近年来,突发事件的频发给中国的应急管理造成了空前的挑战。应急管理很大程度上依赖于应急财政管理,而应急财政管理的焦点则是要建构一套有效的应急预算体制。对此,中央财经大学王雍君教授从中国突发事件分析以及应急管理的概念框架、财政资金来源、现状与构建有效的应急预算体制五个方面出发,深入讲解了“应急财政预算管理:方法与实施”这一主题。

王雍君

王雍君 中央财经大学教授

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应急管理是一个综合性的大型系统工程,公共财政在其中扮演着关键的角色。每一次突发事件的应对都要花很多钱,这些钱主要由财政提供,财政则要通过预算的安排。因此,在应急管理中,应急预算的角色是非常关键的。如今,我们国家正在全力应对新冠肺炎疫情对经济、社会各个方面的冲击,其核心问题就是如何做好应急预算,主要表现为两个方面:一是解决问题要求我们要有钱、花好钱;二是如何在应急管理中管理好这些钱。

应急财政预算管理这一主题有三个中心思想:一是突发事件的频发给我国应急管理造成了空前挑战;二是应急财政管理亟需完善;三是建构有效的应急预算体制。

一、突发事件频发带来的空前挑战

中国是一个灾害、灾难比较频发的国家,这些灾害有四大特点:一是突发性;二是不确定性和随机性,也就是说比较难预料;三是后果严重;四是综合性。每一次灾害、灾难的应对都需要跨部门解决问题,涉及到各级政府自上而下的指挥、汇报、协调。因此,应急管理是一套复杂的系统。

1.中国的灾害、灾难特征

在自然灾害方面,中国季风气候显著;新构造运动强烈,属于地震高发区;人口众多,大量人口暴露在风险环境下;70%的城市、50%的人口,分布在气象、地震地质海洋灾难区;70%的灾害、灾难源于气象灾害,致灾强度大、频率高;干旱、泥石流、夏季高温、湖泊干涸、暴雨、沙尘暴、渤海台风等,均与气候变化相连;总体上,平均30%的人口与农作物以及30%的GDP面临灾害、灾难的影响。灾害、灾难涉及的范围非常广泛,相应的,应急管理也包含了三个层次的内容:一是危机层面的应急管理;二是常规的应急管理;三是一般意义上的风险管理。也就是说,广义的应急管理包含了应对危机、突发事件和风险三个方面。

2.中国是突发事件高发国

近十年来,中国已经步入了突发公共事件的高发期。应急管理在中国具有特殊的意义,财政和预算在其中扮演着关键角色。目前,我们面临的问题既有公共财政比较紧张的问题,更有资金管理能力不足的问题。其中,钱的问题相对来讲比较好解决,更重要的是在有了足够的钱的前提下,我们的体制能不能管好这些钱。所以说,财政应急管理的核心是靠应急预算来进行管理。

3.应急预算:补偿损失和支持经济恢复

应急预算主要解决两个问题:一是补偿损失,包括突发事件事前、事中和事后的大量开支。到目前为止,预算资金一直是我们国家应急管理的主要资金来源,通常占90%以上。二是支持经济恢复。目前,中国经济在疫情以后的恢复状况是比较乐观的,其中一个原因就是中国经济更容易调控,政府有更多的政策工具,也有比较雄厚的财力。应急财政管理、应急预算,在应急管理过程中或应急管理之后的两个阶段都扮演着重要角色。

4.公共财政:国家能力的关键部分

在突发公共事件的冲击面前,至关重要的是国家能力和民众对政府的信心。从国家能力上讲,世界各国的差别很大。此次抗击新冠肺炎疫情显示,中国的国家能力是明显位于世界前列的,比绝大多数国家的表现更好。此外,我们国家还有一个优势,就是民众对政府的信任度很高。

公共财政是国家能力的关键部分。一个国家能够在事前、事中和事后采取有力措施应对突发事件,其背后一定有强大的公共财政在支撑。强大的公共财政,不仅指有钱,还包括有花好钱的能力。没有这两点,财政能力就谈不上强大;财政能力谈不上强大,国家能力也一定比较弱。所以,我们可以在世界上看到一些国家能力比较弱的国家,其主要问题是在交通、贫困、饮用水、安全网等方面。

应急管理背后的理念,就是通过国家能力和民众对政府的信心来保护生命、生存、生活的价值——珍惜生命、热爱生活、独立生存,这个价值是至高无上的。在突发事件的冲击面前,生命、生活、生存的价值高于经济的价值。所以,从这个意义上来讲,应急管理比常规管理更优先。

5.应急管理常态化

在人类历史上,公共卫生事件其实是从未断绝的,只是由于我们现在医学比较发达了,人类摆脱了原始的那种在病毒、细菌面前完全无能为力的状态。但尽管如此,在这个星球上,公共卫生事件仍然是常态事件。我们可能平时不太能注意到这个星球上最残酷、历时最长的战争——30亿年来,细菌每时每刻都在人类的身体上击退病毒的攻击。所谓病毒,是通过接管生物体的细胞进行复制的遗传物质片断。因此,“凡事预则立,不预则废”,应急管理应该是常态化的管理,而不是事到临头再说。

目前,我们国家预算体制的主要问题就是“预”的层面还有很大的改进空间。虽然理论上公共支出的需求是没有上限的,但在公共财政上,我们现在比改革开放前要强大很多。多年来,我们国家的预算财政支出已经超过了GDP的1/3,可以说是一个预算大国、财政大国、支出大国。正因为这样,我们在局部体制层面还存在缺陷的情况下,也能够应对很多问题。我们也应该意识到,如果制度层面的改革红利再前进一步,我们可以少花钱并把事办得更好。

6.抗击新冠肺炎疫情的启示

过去,我们讲财政治理主要是讲三个问题:一是保证财政的可持续,包括控制地方债务膨胀、隐性债务等,以避免突发事件造成的丧失支付能力;二是保证资金的合理配置,也就是支出的重点要能够反应国家战略和政府政策的重点;三是支出必须要有绩效,也就是把投入变成产出,用产出来实现成果。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的最大启示,就是要把风险管理、风险控制纳入财政管理、财政治理的目标,使今后的改革方向更明确、工作更有针对性。需要注意的是,财政管理与财政治理有一些区别,治理是讲政策的制定、实施,是自上而下的;管理是讲政策的执行、落实。治理和管理问题结合在一起,治理高于管理,但治理是不是有效果,依靠的是管理是不是落实,所以两者要结合进行。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的启示,主要有三个方面:

第一,需要研究、描绘和计量这些风险。风险就是不确定性的损失,这种损失可能是经济层面的、资金层面的或生命和健康层面的。这些损失都应该被加以计量,就像世界各地的公司都在计算新冠病毒的破坏成本。对此,各国政府应投资建立跟踪疫情传播的数据管理系统,并且最好以实时的系统跟踪风险,帮助人们以最佳的方式应对风险。

第二,把握最佳时机无比重要。在应急管理中,时机是关键词,可能比钱还要重要。比如,一线医务人员发现疾病与决策者掌握信息之间的迟延,就是此次抗击新冠肺炎疫情的关键问题之一。时间一旦有延迟,后面的问题可能会更大,包括预防时的财政资金是否充足、事后恢复的措施是否得当等。如果我们能在最初几周内拦截疫情,那么一切都会不一样。此外,我们还要认识到,以证据为基础的信息至关紧要。

第三,需要打造有效的应急预算体制。应急预算体制涉及很多方面的支持,比如训练、装备、科研都涉及应急与灾难,捐赠管理机制也应纳入应急预算体制。此外,应急预算体制还需要一系列配套的体制机制,包括标准化模块化的流程、简明通用的应急用语以及合理顺畅的指挥架构。

7.以应急基金对应急资金进行详细核算

目前,我们国家还没有正式的应急基金,这也是问题之一。应急基金要详细记录所有指定用途的捐款和相关支出;要进行内部管理与对外公开——每年发布经过独立审查的相关财务报表,并在网站上定时更新和发布慈善收支信息;要承诺确保指定捐款100%用于特定项目或响应,而不会被挪用;其财务活动受行业自律与财务会计准则委员会的双重约束。

8.补短板:社会保障网

在此次抗击新冠肺炎疫情中,我们还有一个短板也被暴露出来,就是社会保障网还不够强大。我们国家的医疗保健指数在世界卫生系统中位列47位,与世界第二大经济体地位形成了鲜明对照。其中,北京与上海的医疗系统达到欧美水平,但贫困地区是直线下降的。因此,我们要强化社会保障网,包括卫生部门这类以人为本的服务。

责任编辑:王瑱校对:杨雪最后修改:
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