王雍君：应急财政预算管理：方法与实施 − 政治 − 文稿 − 报告 − 宣讲家网

王雍君

王雍君中央财经大学教授

应急管理是一个综合性的大型系统工程，公共财政在其中扮演着关键的角色。每一次突发事件的应对都要花很多钱，这些钱主要由财政提供，财政则要通过预算的安排。因此，在应急管理中，应急预算的角色是非常关键的。如今，我们国家正在全力应对新冠肺炎疫情对经济、社会各个方面的冲击，其核心问题就是如何做好应急预算，主要表现为两个方面：一是解决问题要求我们要有钱、花好钱；二是如何在应急管理中管理好这些钱。

应急财政预算管理这一主题有三个中心思想：一是突发事件的频发给我国应急管理造成了空前挑战；二是应急财政管理亟需完善；三是建构有效的应急预算体制。

一、突发事件频发带来的空前挑战

中国是一个灾害、灾难比较频发的国家，这些灾害有四大特点：一是突发性；二是不确定性和随机性，也就是说比较难预料；三是后果严重；四是综合性。每一次灾害、灾难的应对都需要跨部门解决问题，涉及到各级政府自上而下的指挥、汇报、协调。因此，应急管理是一套复杂的系统。

1.中国的灾害、灾难特征

在自然灾害方面，中国季风气候显著；新构造运动强烈，属于地震高发区；人口众多，大量人口暴露在风险环境下；70%的城市、50%的人口，分布在气象、地震地质海洋灾难区；70%的灾害、灾难源于气象灾害，致灾强度大、频率高；干旱、泥石流、夏季高温、湖泊干涸、暴雨、沙尘暴、渤海台风等，均与气候变化相连；总体上，平均30%的人口与农作物以及30%的GDP面临灾害、灾难的影响。灾害、灾难涉及的范围非常广泛，相应的，应急管理也包含了三个层次的内容：一是危机层面的应急管理；二是常规的应急管理；三是一般意义上的风险管理。也就是说，广义的应急管理包含了应对危机、突发事件和风险三个方面。

2.中国是突发事件高发国

近十年来，中国已经步入了突发公共事件的高发期。应急管理在中国具有特殊的意义，财政和预算在其中扮演着关键角色。目前，我们面临的问题既有公共财政比较紧张的问题，更有资金管理能力不足的问题。其中，钱的问题相对来讲比较好解决，更重要的是在有了足够的钱的前提下，我们的体制能不能管好这些钱。所以说，财政应急管理的核心是靠应急预算来进行管理。

3.应急预算：补偿损失和支持经济恢复

应急预算主要解决两个问题：一是补偿损失，包括突发事件事前、事中和事后的大量开支。到目前为止，预算资金一直是我们国家应急管理的主要资金来源，通常占90%以上。二是支持经济恢复。目前，中国经济在疫情以后的恢复状况是比较乐观的，其中一个原因就是中国经济更容易调控，政府有更多的政策工具，也有比较雄厚的财力。应急财政管理、应急预算，在应急管理过程中或应急管理之后的两个阶段都扮演着重要角色。

4.公共财政：国家能力的关键部分

在突发公共事件的冲击面前，至关重要的是国家能力和民众对政府的信心。从国家能力上讲，世界各国的差别很大。此次抗击新冠肺炎疫情显示，中国的国家能力是明显位于世界前列的，比绝大多数国家的表现更好。此外，我们国家还有一个优势，就是民众对政府的信任度很高。

公共财政是国家能力的关键部分。一个国家能够在事前、事中和事后采取有力措施应对突发事件，其背后一定有强大的公共财政在支撑。强大的公共财政，不仅指有钱，还包括有花好钱的能力。没有这两点，财政能力就谈不上强大；财政能力谈不上强大，国家能力也一定比较弱。所以，我们可以在世界上看到一些国家能力比较弱的国家，其主要问题是在交通、贫困、饮用水、安全网等方面。

应急管理背后的理念，就是通过国家能力和民众对政府的信心来保护生命、生存、生活的价值——珍惜生命、热爱生活、独立生存，这个价值是至高无上的。在突发事件的冲击面前，生命、生活、生存的价值高于经济的价值。所以，从这个意义上来讲，应急管理比常规管理更优先。

5.应急管理常态化

在人类历史上，公共卫生事件其实是从未断绝的，只是由于我们现在医学比较发达了，人类摆脱了原始的那种在病毒、细菌面前完全无能为力的状态。但尽管如此，在这个星球上，公共卫生事件仍然是常态事件。我们可能平时不太能注意到这个星球上最残酷、历时最长的战争——30亿年来，细菌每时每刻都在人类的身体上击退病毒的攻击。所谓病毒，是通过接管生物体的细胞进行复制的遗传物质片断。因此，“凡事预则立，不预则废”，应急管理应该是常态化的管理，而不是事到临头再说。

目前，我们国家预算体制的主要问题就是“预”的层面还有很大的改进空间。虽然理论上公共支出的需求是没有上限的，但在公共财政上，我们现在比改革开放前要强大很多。多年来，我们国家的预算财政支出已经超过了GDP的1/3，可以说是一个预算大国、财政大国、支出大国。正因为这样，我们在局部体制层面还存在缺陷的情况下，也能够应对很多问题。我们也应该意识到，如果制度层面的改革红利再前进一步，我们可以少花钱并把事办得更好。

6.抗击新冠肺炎疫情的启示

过去，我们讲财政治理主要是讲三个问题：一是保证财政的可持续，包括控制地方债务膨胀、隐性债务等，以避免突发事件造成的丧失支付能力；二是保证资金的合理配置，也就是支出的重点要能够反应国家战略和政府政策的重点；三是支出必须要有绩效，也就是把投入变成产出，用产出来实现成果。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的最大启示，就是要把风险管理、风险控制纳入财政管理、财政治理的目标，使今后的改革方向更明确、工作更有针对性。需要注意的是，财政管理与财政治理有一些区别，治理是讲政策的制定、实施，是自上而下的；管理是讲政策的执行、落实。治理和管理问题结合在一起，治理高于管理，但治理是不是有效果，依靠的是管理是不是落实，所以两者要结合进行。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的启示，主要有三个方面：

第一，需要研究、描绘和计量这些风险。风险就是不确定性的损失，这种损失可能是经济层面的、资金层面的或生命和健康层面的。这些损失都应该被加以计量，就像世界各地的公司都在计算新冠病毒的破坏成本。对此，各国政府应投资建立跟踪疫情传播的数据管理系统，并且最好以实时的系统跟踪风险，帮助人们以最佳的方式应对风险。

第二，把握最佳时机无比重要。在应急管理中，时机是关键词，可能比钱还要重要。比如，一线医务人员发现疾病与决策者掌握信息之间的迟延，就是此次抗击新冠肺炎疫情的关键问题之一。时间一旦有延迟，后面的问题可能会更大，包括预防时的财政资金是否充足、事后恢复的措施是否得当等。如果我们能在最初几周内拦截疫情，那么一切都会不一样。此外，我们还要认识到，以证据为基础的信息至关紧要。

第三，需要打造有效的应急预算体制。应急预算体制涉及很多方面的支持，比如训练、装备、科研都涉及应急与灾难，捐赠管理机制也应纳入应急预算体制。此外，应急预算体制还需要一系列配套的体制机制，包括标准化模块化的流程、简明通用的应急用语以及合理顺畅的指挥架构。

7.以应急基金对应急资金进行详细核算

目前，我们国家还没有正式的应急基金，这也是问题之一。应急基金要详细记录所有指定用途的捐款和相关支出；要进行内部管理与对外公开——每年发布经过独立审查的相关财务报表，并在网站上定时更新和发布慈善收支信息；要承诺确保指定捐款100%用于特定项目或响应，而不会被挪用；其财务活动受行业自律与财务会计准则委员会的双重约束。

8.补短板：社会保障网

在此次抗击新冠肺炎疫情中，我们还有一个短板也被暴露出来，就是社会保障网还不够强大。我们国家的医疗保健指数在世界卫生系统中位列47位，与世界第二大经济体地位形成了鲜明对照。其中，北京与上海的医疗系统达到欧美水平，但贫困地区是直线下降的。因此，我们要强化社会保障网，包括卫生部门这类以人为本的服务。