王雍君：应急财政预算管理：方法与实施（2）

二、应急管理的概念框架

1.什么是应急管理

应急管理，就是三级管理中中间环节的三个层次，即应对突发事件的管理、应急财政管理、应急预算，广义上包括危机管理、突发事件管理以及常规的风险管理，狭义上则只针对突发事件。

2.应急管理的理论基础：经济价值

应急管理的理论基础是应急管理有其价值。这个价值怎么测量？国际上已经有一个公式：经济价值（EVEM）＝所降低的突发事件发生的概率（P）×突发事件造成的损失（TEV）－应急管理的相关成本（C）。今后，我们可以在这个公式的方向上建立一套常规的应急管理的绩效评价体系。

3.突发事件分类

我们国家的突发事件一般分为四类：公共安全事件、公共卫生事件、突发性事故以及自然灾害。其中，新冠肺炎疫情就属于公共卫生事件。

4.财政应急管理机制

财政应急管理共有五种机制：一是一般储备，如我们目前的预算预备费；二是应急基金；三是购买保险，也就是把风险转嫁出去，国际上比较多而我们国家则比较少；四是应急预算，也就是在预算里专门安排资金，即：风险损失＝风险概率×风险后果，其中风险损失要对应到受灾物体上去，如路面损毁、桥梁垮塌、通讯中断、电力中断、供水中断、校舍损毁等；五是民间自助机制，不属于财政应急而是民间家庭财政或私人财政。

5.应急财政管理不同于应急预算

不同于应急预算，应急财政管理涉及的范围更宽，如政府保险、信贷担保、捐款等，并不要求全部过程纳入预算程序。其中，第一阶段是预算程序，也就是预算编制；第二阶段是预算的审查批准；第三阶段是预算的执行；第四阶段是预算的评估和审计。预算是公共财政的核心部分，如果我们把财政管理的问题放到预算程序里，就会涉及应急预算的概念，如稳定调节基金与预备费制度。

我们必须树立一个理念，就是尽可能把应急管理的事项纳入预算过程，包括财政管理的事项。因为在现代社会中，各级政府发挥作用主要靠的是制定和实施公共政策、制定和实施预算，这两件事实际上应该是结合在一起的。也就是说，政策制定和实施与预算的制定和实施绑定在一起，这样的治理体制才是最有效率的，我们才能提高治理能力、应急管理能力。政策的制定和实施最好不要脱离预算程序，最好是按照新预算法的规定，不要临时出台影响预算安排的政策和措施。

6.应急预算对应四类突发事件

对应四类突发事件，应急预算也可以分为四个部分：应对公共安全事件的预算、应对公共卫生事件的预算、应对突发性事故的预算、应对自然灾害层面的预算。在某一类突发事件中，我们应确保在应急管理的减少、准备、反应和恢复四个阶段分别发挥作用。

7.应急财政管理原则：合规与绩效

应急财政管理基本原则是合规与绩效。合规是指以应急的角度，我们要遵循公共资金管理的底线，不能乱来，不能违规、违法、违纪；另一方面，应急管理又要求灵活性，要有一定程度的自由裁量，以求一个好的绩效。应急管理难在哪儿？一方面要合规，另一方面还要有绩效。常规管理的灵活性较小，如工资预算是不能有灵活性的。但是，在应急管理中，我们常讲急事急办，就是强调灵活性，但也不能违规，要经得起审计。

8.区分管理与技术

我们还要区分管理与技术，即应急管理与技术操作。各种各样的突发事件每多少年发生一次、每发生一次的最大损失是多少，都是技术层面的问题。我们要能够既把应急管理和技术操作区分开来，又在实践中将两者结合在一起，管理需要技术来支撑，但技术不能代替管理，起到根本作用的还是管理，管理比技术更重要。

9.区分常规预算与应急预算

常规预算＝标准数量×标准价格，如人员经费预算＝标准编制×人均标准工资。常规预算是用来应对确定性事项的，应急预算则是为风险损失而预算，即在不确定性环境中制定预算应对非常情形。财政部门应该被约束和引导围绕这样一个公式去开展工作：风险损失预算＝风险概率×风险后果×财政负担比例，也就是围绕这三个变量去构建应急预算体制；要能够根据各种信息资料、数据、经验，判断各类风险事件的发生概率。现在财政部门普遍欠缺的是突发事件的预测人员，包括预测概率和预测后果，如桥梁垮塌可能导致的最大损失会是多少、正常情况下的财政补偿比例等。我们应该把这一工作当作财政管理的常规工作去做，如此在预算安排上就能够更得心应手了。所以说，我们不要小看了模型、公式，而应该围绕这个核心来做。

10.应急管理四个阶段的主要活动

第一，减缓。减缓是一种预防的事前活动，包括建筑法规、建筑使用管理、立法、公众教育、公共信息、纳税奖惩、保险、土地使用管理等。

第二，准备。也就是有迹象表明了某些突发事件可能将要发生，包括应急响应计划、预警系统、疏散计划、应急沟通、互助协议、公众教育、公众信息、资源储备、训练项目、检验性演练、避难场所等。

第三，响应。响应是预案的执行阶段，包括紧急状态宣布、预警信息、公众信息、注册与跟踪、通知上级机构、激活协调中心、疏散、动员资源、损失评估、搜救、提供医疗支持、实施公共卫生设施、迅速提供援助等。

第四，恢复。恢复阶段主要是怎么花钱的问题，应该花钱的地方有很多，包括恢复基本服务、咨询项目、临时住房、金融支持或帮助、分配恢复物资、公众信息、长期医疗支持、满足公众诉求、恢复公共财产、经济影响研究、评估发展计划、开始重建任务等。

11.凡事预则立，不预则废

不要等到事到临头才去花钱，虽然事到临头花钱肯定是必要的，但如果事前有所防范的话，我们可以省下很多钱。所以，在应急管理的四个阶段中，每个地方、每个部门都要根据对突发事件、风险后果的预测、计算，建立风险损失预算，考虑好钱要怎么花、花在何处的问题。凡事预则立，不预则废，说明了应急预算的必要性。

第一，应急管理要求的快速反应和救援资金快速到位，很难以“一方有难、八方支援”的赈灾形式达成。如果我们事前就有相应的应急预算，那问题就可以更好得到解决了。

第二，缺失应急管理机制下，按“急事急办、特事特办”的原则实施救济很可能导致财政被动局面。“急事急办、特事特办”，我们一直遵循这一原则所带来的问题是，财政的主动性、能动性、积极性没有得到发挥。

第三，在应急预算管理下，按国际通行规范的应急管理流程，事前预防可避免许多突发事故，至少可以大大减缓其严重程度。

我们现在的应急管理体系还需要进行改革，其中财政应急预算是关键内容。我们要在“预”上做文章，未雨绸缪。对比美国、日本的应急预算制度，我们现在的应急管理体系的制度化程度还比较低，比较随意且不太灵活。

12.预算稳定基金：应急预算的一部分

预算稳定基金是应急预算的一部分，其功能之一就是应对突发公共事件或者自然灾害的不时之需。各级财政都要有预算稳定基金，但这还是不够、不充分的。应急预算还有一个方法的问题，就是靠政府还是靠市场的问题。我们可以看到，发展中国家一般应对突发事件主要是靠政府，我们国家也是这样，但民间部门、私人部门、市场等方面可以承担的责任更大，也是有必要的。也就是说，应急管理的责任和义务不纯粹是政府的，各方都有责任、义务。