王雍君：应急财政预算管理：方法与实施（3）

三、应急管理的财政资金来源

目前，应急管理的财政资金来源有：常规储备资金、年度预算安排、突发事件发生的财政专项拨款。常规储备资金包括正常年份（没有发生灾难的年份）应对突发公共事件的财政资金以及应对自然灾害的预备费、救灾资金物资和储备资金；年度预算安排指的是管理部门的防灾减灾支出；突发事件发生的财政专项拨款则是当前应急管理预算资金的主要来源。

应急财政资金的具体来源有很多，包括预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金、捐赠、国际援助、危机债券等；未来也可能会考虑公益性彩票、应急基金投资收益、预算结余、商业保险投资等，以求资金来源的多样化。

四、应急财政预算管理现状

解决财政紧张的两个前提是：增加收入，把钱花好。从这个角度上讲，我们目前的应急财政预算管理还是有一定缺陷和问题的，不过制度框架已经搭建起来了。

2004年是应急预案编制之年，针对非典，国务院办公厅分别发布《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。

2013至2014年则是应急管理改革深化之年，党的十八届三中全会《决议》要求建立国家安全委员会，指出财政是实现国家长治久安的制度保障，并明确要求改进预算管理制度；国家安全委员会成立，习近平总书记任国家安委会主任。

近年来，应急财政预算管理的体制机制建设一直在深化。

1.应急预算：现行资金保障与监管机制

（1）应急资金国库集中支付制度

以市县为单位设立应急资金专户，应急资金由财政部拨付省级财政国库单一账户，由国库集中支付市县资金专户集中使用，减少划拨环节。

（2）预拨清算制度

建立中央、省级资金预拨清算制“先预拨，后清算”，应急预案一启动，便应启动资金预拨方案，通过国库集中支付体系即时预拨到市、县应急专户统一使用，待灾情过后按照分级负担原则再予分级清算。

（3）政府间补偿机制

补偿主要是上一级补偿下一级的财政资金。一旦发生灾害而地方无法自行承担时，迅速启动应急转移支付制度和政府间补偿机制，动员全国资源及时应灾。

（4）评估、审计和报告

评估、审计和报告环节目前还比较薄弱。对此，我们需要解决的问题有：应进行应急财政资金的事后专项检查，需要大量临时决定的事项很难保证完全合规，各级政府、财政部门和审计监督机构重拨付、轻考核、监管缺位，评价体系不到位诱发乱花钱、花错钱的现象。

2.应急管理的四项预算机制

目前，我们有四项应急管理预算机制：一是动用预备费；二是关闭预算追加闸门，如2003年抗击非典时财政部首先停止一般预算追加；三是发布预算追减的指令指标和指导性要求，如2003年财政部要求中央各部门对本部门的业务费和项目支出预算调减支出指标，以保证非典防治所需；四是调整预算支出结构，包括压缩一般性支出、调整专项、使用一般性结余等。但是，真正意义上的应急预算体制现在还没有形成，从企业方面来讲，预算资金仍为应急管理的绝对主力，应急管理的保险功能只能起补充作用。

3.应急管理的预算机制不充分

目前，我们有三类灾害急应预算拨款：一般预算拨款、专项拨款、预备费。其中，1994年实施的《预算法》第32条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。

第一，预算准备不足。预备费制度存在的问题有：不足以应对大型突发事件的冲击；管理细则不明确；预算机制不充分，包括预估风险概率、预估风险后果、预估风险损失、预估财政承担比例做得还不够，与风险预估脱节；用途规定不细；法律地位模糊不清，如没有具体解释何为“特殊开支”；地方变通存在问题，如有些地方规定“该项资金上半年一般不得动用”；运作流程淤塞不畅。

第二，应急管理各阶段资金配置不合理，尤其是预防性财政投入不足。其具体表现有：预防重视不足，注重看得见的“政绩工程”和经济效益；目前用于卫生预防、环保设施、水利安全等支出依旧较少，最终导致应急管理的总成本增加。我们要认识到，时机就是投入、产出效益，就是生命，把握最佳时机无比重要——“维护保养少支出1美元就需要多花3、4美元进行重建”。

第三，应急管理成本分担机制不健全。其一，责任主体成本分担不均衡导致支出压力加剧和应急效果欠佳。突发事件发生以后，地方指望中央专款，出现责任义务不明、相互推卸责任、指望中央兜底等问题。近年来，我们通过出台一些文件尝试去解决这个问题，但总体上的改革措施还不充分，特别是风险发生后的合理分配责任的问题还不明确。其二，“急事急办、特事特办”这一临时体制造成的问题仍待解决。

4.改革方向：走向应急预算体制

我们改革的方向就是走向应急预算体制。对此，我们要解决两个问题：一是在临时体制下，财政角色只是被动执行和给钱的问题；二是“预则立”的主动应对功能不足的问题。解决这两个问题，都要依赖“预则立”的体制。其中，钱的问题，如预备费和专项拨款无力应对大型危机，要求我们必须构建专门的应急预算体制，建立应急基金，在预估四类突发事件的前提下保证其流动性；钱的决策与管理问题则更为重要，要用制度化体制取代临时体制，在应急预算体制下做好及时拨付应急资金专款专用的工作。应急预算体制不是使现有的制度变成零，而是使现有制度更加巩固，得到强化和改进。

临时拨款体制有一定的好处，如特别强调及时、应急反应速度快、资金拨付效率高，但也存在着中央财政救灾投入无计划性、财政救灾资金随意性难以避免、央地财政救灾缺乏责任规则（地方过于依赖中央）的问题。对于地方过于依赖中央的问题，我们一直在努力解决，还有很多事情需要做。

我们讲，什么时候观念改变了，我们国家的制度建设就进步了。观念改变指的是，我们从认为钱多就能解决问题，发展到认识到把钱管好了才能解决好问题。有了这样的观念支撑，我们的公共治理改革、国家治理能力就能得到飞跃式的进步。

5.专项拨款取代预算调整

在应急预算体制下，一旦突发事件发生，首先应启动相应级别的应急预案，各部门联合行动进入应急状态，而不再是依赖临时拨款解决问题，这是意义非凡的。