推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设

［摘 要］积极推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设，对于实现社会主义现代化强国的战略目标具有深远意义。当前我国高等教育要从怎么治理、为谁治理、如何治理等方面着力推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化建设。

［关键词］高等教育；治理体系；治理能力；现代化建设

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要推进国家治理体系和治理能力现代化建设。高等教育治理与国家治理具有同构性，高等教育作为人才培养的主阵地对国家现代化建设起着重要的作用。积极推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设，是当前大学新的理念与使命，对于实现社会主义现代化强国的战略目标具有深远意义。

高等教育治理体系和治理能力现代化的内涵

高等教育治理体系和治理能力现代化的目标：高等教育现代化。有专家学者认为，治理体系和治理能力是构成高等教育治理的两个主要要素，二者内涵不同但相辅相成。治理体系包括高等教育体制改革中建立起来的参与办学、管学与治学的所有组织及其结构关系，而治理能力是对高等教育治理主体的要求。即治理体系是一种组织架构及其关系，而治理能力是在治理体系的基础上，参与治理的主体所具备的能力或水平。对二者内涵的阐释有助于厘清各治理结构与主体间的关系，进而更好地推动大学治理。无论如何界定、构建和阐释其内涵与关系，“推进大学治理体系和治理能力现代化”其根本在于“高等教育现代化”。“治理”是相对于“管理”而言的，如果说“管理”是在一定组织目标的指引下，基于权力科层体系对相关人、财、物等资源或要素进行协调优化的过程，则“治理”更加强调利益主体的多边合作，强调民主平等地协商对话，强调自下而上的权益保障。“现代化”是相对于“传统”而言的，在高等教育普及化的背景下，只有治理体系和治理能力不断变革、不断适应才能满足高等教育现代化的需要。

高等教育治理体系和治理能力现代化的手段：完善制度。要推进高等教育治理体系和治理能力现代化，必须完善高等教育制度体系。我国现行大学制度存在作为独立法人应具备的自主办学权力不足和大学内部治理结构与制度不合理等问题，应通过建立权责明确的大学外部治理体系、建立民主参与的内部治理体系和深化用人机制改革等措施，强化现代大学制度建设。在完善高等教育制度建设过程中，建立科学的决策机制、高效的执行机制、完善的监督机制是推进大学治理现代化的过程性保障。在决策执行中，需要通过激发主体参与、创新激励考核制度、建立督查制度等方式，全面提升重大决策的执行力。大学需要通过规范权责边界，加强程序规则建设，畅通信息公开渠道，建立健全督导机制，提升高等教育治理能力和水平。

高等教育治理体系和治理能力现代化的内容：内涵式发展。中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出到2035年建成服务全民终身学习的现代教育体系。在高等教育层面，强调一流人才培养，强调创新能力提升，提出了科学定位、特色发展、产学融合、促进转化等一系列提升高等教育竞争力的任务和举措。从高等教育发展系统的观点来看，所有任务举措的实现都有赖于治理过程中组成高等教育系统各利益主体及要素之间相互关系的统筹和协调。《中国教育现代化2035》的发布，明确了目标、部署了任务，接下来的重点在于过程和治理。治理现代化具有支持和引导高等教育现代化的重要作用，它既是高等教育现代化的有机组成部分，也是重要保障。可见，治理现代化是高等教育现代化的关键所在。此外，党的十九大明确提出要“实现高等教育内涵式发展”，内涵式发展是针对高等教育规模扩张和量的增长而言的。通过大学治理现代化促进教学管理、实施和评价的现代化，推进现代信息技术与教育教学深度融合，积极引导学生进行探究式与个性化学习，从而提升大学教育教学质量，服务内涵式发展。

高等教育治理体系和治理能力面临的新形势

分析我国高等教育治理现状，必须基于我国高等教育发展的特点。从高等教育治理理念与价值、权力格局和治理结构、制度建设与实践导向几方面分析，高等教育治理体系和治理能力面临着新形势。

首先是治理理念与价值定位。治理理念与价值定位是一所大学的灵魂、导向和精神力量。在新时代的背景下，我国地方高校在体制机制、资源环境、评价体系等多种条件的制约下，更需现代化治理理念的支撑和引领。在治理理念与价值定位层面，当前大学还存在以下一些问题：一是治理理念相对陈旧，突出表现为法治理念的滞后。在推进大学治理体系和治理能力现代化建设的过程中，落实大学法治理念是关键。但在实践中，“人治”先于“法治”的惯性思维在一些大学还不同程度地存在，习惯于使用行政管理手段推进各项事务，校内的各项规章制度法律权威性和实效性不高，使得依法办学、依章治校的治理目标难以实现。二是治理价值定位不够准确，存在多元共治价值与一元分治价值的冲突。现代大学早已不是单纯的学者共同体组织，而是日益成为利益相关者组织，“多元共治”成为其大学治理体系现代化的重要价值指向。

其次是权力格局和治理结构。大学治理的实质是大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。是各种决策权力在各利益相关者之间的配置和行使。大学治理结构是否科学合理安排，关系到大学各种权力的平衡发展，关系到大学能否高效运行和可持续发展。对于部分大学来说，尚面临以下问题：一是过于依赖政府资本而运行。严格的科层式治理结构致使每一个层次都完全依赖于上一级层次，资源的获得渠道单一。尤其是很多大学的二级学院，缺乏积极地争取条件，灵活地筹措经费，合理地配置资源的主动性，从而使得办学效率不高，办学活力不够等情况。二是从大学内部的权力分配看，“纵向层次上权力过于集中于学校层面，横向主体间权力过于集中于行政系统，学校和学院系级的行政领导对于行政事务和学术事务都拥有控制权。”结构的稳定与合理关系着效能的发挥，大学的治理结构和权力格局的弊端已经显现，如何突破这一藩篱正是推进大学治理现代化的切入点。

最后是制度建设与实践导向。制度建设与实践导向是一所大学有序运转的动力机制。在体制机制建设方面，还不同程度地存在以下需要改进的问题：一是相关规章制度不健全，凭借传统经验管理运作。尤其是很多二级学院、系（部）、机关科室具体事务的管理办法不够完善；二是学校中的规章制度与治理实践相分离。这在很多大学治理实践中也不同程度地存在；三是制度完备但是未能与学校改革与发展相适应；四是宏观的制度规定较多而具体的激励导向不够。表现为制度的表述和评价比较宏观，忽视了规章制度的程序性和可操作性，从而出现有的部门内部由于岗位职责不清、权责界限不明而导致的动力不足、质量不高等现象。

高等教育治理体系和治理能力现代化建设对策

高等教育如何推进治理体系和治理能力现代化，必须要解决好“怎么治理、为谁治理、如何治理”这三方面问题。

1.怎么治理：高等教育治理的总体要求

推进高等教育治理体系和治理能力现代化的方位和走向，这是一个带有根本性的问题，必须回答好。《决定》首先就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了总体要求，确立了目标，这亦为高等教育事业的治理明确了方向和要求。高等教育事业将继续围绕“实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦”而展开，这是“质的规定性”。从《决定》的内容来看，其中与高等教育直接相关的有科技创新、文化繁荣发展、全民终身学习等，内涵非常丰富。

“教育兴则国家兴，教育强则国家强”。教育是各项事业发展的基础，高等教育更是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。习近平总书记指出：“办好高等教育，事关国家发展、事关民族未来。”从唯物史观来看，教育是人类生产力发展到一定阶段的产物，伴随着生产力的不断发展，教育必然也会不断发展，教育的发展又反过来促进了人类文明的传承与生产力的发展。正是基于此，但凡教育强的国家其国力必然也强。高等教育事业作为教育事业的重要组成部分，必须深刻认识到自己所处的地位，明确自己的发展目标，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。高等学校要进一步完善立德树人体制机制，深化综合改革，加快推进“双一流”建设，加强师德师风建设，为国家和社会培养更多德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

2.为谁治理：高等教育治理的根本要求

习近平总书记多次谈到“以人民为中心”的发展思想，要求必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。习近平总书记指出，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。

当前，我国社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《决定》指出，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生，构建服务全民终身学习的教育体系，完善高等教育等各类教育统筹协调的发展机制。这是满足人民日益增长的美好生活需要、解决社会主要矛盾的必然之举。我们党之所以高度重视人民的利益，主要原因在于人民是我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在。基于此，高等教育的创办必须是为了人民，这是高等教育事业稳步推进的根本要求。为此，高等教育必须牢固树立育人为本的教育发展观，改进教学质量，增强与现代科学技术的融合，以扩大开放促进教育现代化，切实满足人民群众日益增长的教育需要，办好人民满意的教育。

3.如何治理：高等教育治理的具体要求

首先，高等教育的治理必须坚持党的全面领导。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”高等教育必须毫不动摇地坚持党的领导，用习近平新时代中国特色社会主义思想指导工作，夯实党执政的思想基础。必须贯彻落实党委领导下的校长负责制，完善“三重一大”制度，落实大学办学自主权制度。必须全面落实从严治党的制度，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制。

其次，高等教育要落实立德树人根本任务。我们需要借鉴国外先进的高等教育治理的有益内容，但绝不能放弃中国思想政治教育的根本。《决定》明确提出：中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。坚持以马克思主义为指导，全面落实到思想理论建设、哲学社会科学研究、教育教学各方面。坚持加强和改进高校思想政治教育，建立全员、全程、全方位育人体制机制。坚持弘扬民族精神和时代精神，加强党史、新中国史、改革开放史教育，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，实施公民道德建设工程，为国家治理体系和治理能力现代化提供深厚支撑。

第三，对接服务全民终身学习的教育体系。全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，聚焦办好人民满意的教育。办好人民满意的教育，就是满足人民日益增长的美好生活需要的体现，而提高高等教育质量是其中的关键。大学需要与社会保持良好的关系，走进社会、了解社会、服务社会。只有主动对接人民对美好生活的新期待，创新育人方式、健全教育质量标准、深化课程体系改革、加强教师队伍建设、优化教育评价体系，才能切实提高高等教育质量，才能从根本上满足人民日益增长的美好生活需要。

第四，要形成高等教育治理的制度体系。“法者，天下之仪也。所以决疑而明是非也，百姓所县命也。”“律者，所以定分止争也。”中国古代思想家在对国家与社会治理观察的过程中，发现了法治所具有的重要作用。党的十八大以来，以法治思维和法治方式推进改革推动发展已经深入人心。“小智治事，中智治人，大智立法。”高等教育现代化需要制度的现代化，是遵守规矩的现代化。《决定》指出，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，着力推进高等教育的法治化，才能真正实现高等教育治理体系与治理能力现代化。

推进高等教育治理体系与治理能力现代化建设，提升我国高等教育现代化水平，是当前中国现代大学建设新的理念与使命。

[本文为国家社会科学基金（教育学）一般课题“区域中心城市高等教育聚集发展研究”（BIA180214）的研究成果]

【作者贺祖斌：广西师范大学校长】

原载2020年第8期《中国高等教育》杂志

作者：贺祖斌