脱贫攻坚：在发展中消除贫困的创新实践

[中图分类号] D619；F126 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）12-0039-04

从广义上讲，中国近代以来的社会变革都与摆脱贫困的道路选择有直接的关系。新中国成立以后的社会主义革命和建设，更可以看作是扶贫实践。因为，史无前例的土地改革、农业的现代化改造、工业化以及在教育、医疗等领域的变革都是在制度层面缓减贫困的实践。改革开放以后，由于工作重点转向经济建设，采用了面向市场的改革，势必形成了发展的差距问题。因此，我国政府在推动经济发展的同时，审时度势地启动了农村的扶贫工作；虽然改革开放初期的农村扶贫工作所包含的区域以及扶贫计划的规模都比较小，但直接瞄准最为贫困的地区和群体，同时将扶贫与经济建设直接结合的策略奠定了其后几十年农村扶贫工作的基础。从改革开放之初到21世纪，伴随着高速的经济增长，我国取得了人类历史上最大规模的反贫困斗争的胜利，创造了在发展中消除贫困的实践经验。党的十八大以来，我国的社会经济格局已经发生了深刻的变化，减缓和消除贫困的基本条件和经济社会环境也不同于以往任何时期，我国政府开始实施精准扶贫计划并通过脱贫攻坚战，在2020年全面建成小康社会之时彻底消除农村绝对贫困。

脱贫攻坚战的产生背景

改革开放之初，我国人均GDP只有381元，在整体上处于经济落后的水平，由经济落后导致的贫困状态是中国当时经济社会的主要特征之一。当时中国社会也处于相对平等状态，基尼系数为0.121，因此，中国的社会经济落后且相对平等的状态是改革开放政策能够迅速促进中国经济发展和缓减贫困的重要前提。从1978—1985年，农村社会总产值从2038亿元猛增到6340亿元，年增长率达15.3%；农村居民人均纯收入从1978年的133.6元提高到1985年的397.6元，年均增长14.7%，达到历史最高水平。改革开放初期中国90%以上的人口都住在农村，生计都以农业为主。农村经济改革的政策促进了农业的超常规增长，也促进了农民收入的提升。按照中国政府1986年所设定的农村贫困线，1978—1985年农村贫困人口由2.5亿减少为1.25亿，一半的农村人口摆脱了贫困。很显然，农业增长成为了这个阶段贫困减少的重要驱动力。

20世纪80年代中期以后，随着农业发展进入到常规增长阶段，农业年均增长率开始下降，农民来自农业的收入增长速率开始下降。与此同时，中国的农村工业化开始启动，乡镇企业的快速增长直接引发了农村劳动力的转移和农民非农收入的提升。1985—2000年，农业纯收入占农村居民家庭人均纯收入比例由66%下降至48%，而同期工资性收入比例则由18%增加至31%。与此同时，新贫困线标准下中国的农村贫困人口由1985年的6.6亿人减少到2000年的4.6亿人。显然，这一阶段乡镇企业继农业增长之后成为了中国减贫新的动力。

20世纪90年代以后，城镇化背景下农村劳动力城乡流动的减贫效应开始显现。农村劳动力进入城市从事非农产业并间接减少了农村贫困人口。乡城劳动力流动人数由1983年的200万人增加到2005年的12578万人。随着大量农村富余劳动力向第二、三产业转移，工资性收入成为农村居民收入的重要来源，工业化和城市化成为了改革开放以来带动中国减贫的最为重要的因素。

贫困不会随着经济增长而自然减少，虽然在社会不平等程度较低的情况下，经济的增长能够惠及社会大多数群体。这就如同改革开放之后，很长一段时间由于相对公平的社会条件，减贫取得较大的成绩。但是，经济的快速增长一般都会导致不平等程度的上升。中国政府在1986年农业增长开始下降、农民收入增长出现增速下降的条件下，正式启动了大规模的有计划的农村扶贫开发工作。1986年启动的农村扶贫工作首先确定了中国历史上第一个贫困线，同时确定了国家级331个贫困县，拉开了中国扶贫开发的序幕。经济发展、社会转型与农村扶贫开发共同构成了改革开放以来中国农村贫困人口大幅度减少的重要条件，按照世界银行1.25美元标准，中国的贫困人口从1981—2010年减少了6.78亿，开放式扶贫是改革开放以来中国依托经济发展大规模减少农村贫困的伟大实践，是国际减贫领域的重要创新，也是其后展开精准扶贫和脱贫攻坚战的重要进展基础。

脱贫攻坚的创新实践

进入新世纪以来，中国的经济社会发展格局开始发生变化，其主要的特点有：一是经济发展的益贫性特点开始减弱，由于经济结构的调整和产业升级，产生了对劳动力需求的改变，这改变了中国的就业结构，从而影响到了贫困人口的就业问题。也就是说，类似20世纪90年代大规模城市化和工业化带动农村贫困人口脱贫的方式已经开始发生改变。二是在经济快速增长的推动下，区域差异、城乡差异和不同群体之间的收入差异逐渐扩大，这种加剧反过来又会影响到经济发展与减贫工作。三是社会服务不均等化的问题凸显，贫困地区农村的社会公共服务如医疗、教育等逐渐成为了社会和谐发展和建设小康社会的短板。更为重要的是，由于导致贫困的原因越来越呈现出结构化的趋势，因此仅仅通过一般性的扶贫开发措施，无法解决剩余的贫困问题。

截止到2011年，农村扶贫开发的标准人均年收入从1986年的200元提高到了2010年的1274元。2011年，中国政府根据中国经济社会发展的实际和参考国际减贫的经验，调整了中国的贫困线，确定了按照2010年不变价格2300元年平均可支配收入为中国新的农村绝对贫困线。按照2011年新的贫困线衡量，贫困人口由在原贫困线下的2688万人扩大到新贫困线下的1.28亿人。很显然，这一数字虽然按照比例并非很大，但是绝对数量依然较多。如果到2020年不能解决这一群体的贫困问题，实现小康社会的目标将会大打折扣。这是中国自改革开放以来扶贫工作由常规性的农村扶贫开发转入非常规性脱贫攻坚的重要原因。

进入新世纪以来社会经济结构发生了很大的变化，到2020年彻底消除农村绝对贫困不是仅仅延续以往的扶贫开发政策，而是在新阶段扶贫开发政策的创新性实践。这一创新主要表现在以下几个方面。一是扶贫领导体制的创新。政府主导、全社会参与是八七扶贫攻坚确定的扶贫领导体制。这一领导体制充分体现了中国的政治体制特色，是中国减贫取得巨大成绩的主要经验之一。进入到脱贫攻坚阶段以来，由于贫困的结构性问题比较突出，各种不同类型的结构性因素严重影响着贫困地区和贫困人口的资源分配，完全依靠传统的政府主导不能够创造出足够制度性供给的强度，从而确保扶贫资源的分配与调节。因此，脱贫攻坚中的扶贫领导体制由传统的政府主导进一步强化为五级书记挂帅、第一书记驻村的新型领导体制。这一新的领导体制极大地发挥了中国特色社会主义的优势，迅速动员人力、财力和物力向贫困地区和人口集中。二是在脱贫攻坚战中，实行了六个精准。长期以来，扶贫瞄准机制问题导致了大量扶贫资源的偏离与渗漏。在脱贫攻坚战中，在政府强有力推动下，实行了扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、扶贫成效精准。这“六个精准”从扶贫机制上解决了长期困扰扶贫瞄准机制的重大问题，确保了最为贫困的地区和农户成为扶贫行动的最大受益者。这是中国历史上扶贫机制的重大创新。“六个精准”最为关键的是扶贫对象的精准，一般来说只有在西方福利性国家针对非常少数的困难群体，借助于比较系统的工资收入统计系统才可能做到对贫困群体的精准识别。大多数发展中国家尤其是通过经济发展促进减贫的条件下很难实施瞄准到人。脱贫攻坚战在强大的行政组织资源支持下，通过贫困户建档立卡的机制以及各种不同类型的乡土识别方法实践了在经济发展的过程中，依托瞄准机制帮助贫困群体脱贫，成为中国扶贫史上的一个重大制度性创新。三是脱贫攻坚战中的扶贫措施无论从系统化还是从综合化的角度讲，都远比以往任何时期的扶贫措施更加丰富。“五个一批”从提高收入到保障社会公共服务的供给以及收入性转移等各个方面提供了综合的相互补充的扶贫方案。在“五个一批”政策的推动下涌现出大量的扶贫实践创新，资产扶贫、扶贫车间、公益岗位扶贫、电商扶贫、消费扶贫、旅游扶贫等均覆盖了贫困群体不同需求。更为重要的是，这些扶贫的措施都在很大程度上提升了贫困群体的脱贫意识、技术水平以及进入市场的能力。脱贫攻坚战各种扶贫措施中，建立合作社是最为普遍的组织创新形式。各种类型的农村专业合作社把农民组织起来进入市场，提高了贫困地区贫困农民的组织化程度，为贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接奠定了重要的组织基础。

脱贫攻坚的全球意义

脱贫攻坚战不仅确保了到2020年如期实现彻底消除农村绝对贫困的目标，也为到2020年全面建成小康社会提供了重要保障。脱贫攻坚的意义不仅仅体现在对中国现代化建设的推动上，对于全球减贫也有着十分重要的意义。

自第二次世界大战以来，新兴独立的发展中国家纷纷把摆脱贫困和现代化建设作为国家建设的重要目标。但是半个多世纪过去了，真正达成这一目标的国家非常少。中国作为一个14亿人口的大国，能够在这样非常短的时间内迅速消除绝对贫困，对发展中国家致力于现代化建设来说是一个巨大鼓舞。中国消除农村绝对贫困的经验说明，一个发展中国家只要选择了符合自己发展的道路，就可以在可预见的时间内实现发展。

中国消除绝对贫困的经验说明，经济发展是消除贫困的重要因素，但不是唯一因素。中国在1984年实施的八七扶贫攻坚计划是一个瞄准贫困地区的区域性扶贫模式，也是一个辅助于总体经济增长的开发式扶贫方案。进入21世纪之后，中国的经济增长对减贫的作用开始下降，政府相继出台了两个十年扶贫纲领。第二个十年扶贫纲领阶段，中国转向以经济建设为中心，同时逐步完善保障分配机制的双重减贫机制。在脱贫攻坚战中，中国政府将“两不愁，三保障”设定为扶贫工作的目标，并同步推进教育、医疗和社会公共服务的均等化，逐步形成针对贫困人口的社会服务的保障体系。通过瞄准机制摆脱贫困问题，通过保障性制度防止贫困发生，两者的结合是中国取得减贫成就的根本所在。因此，基于经济增长的开发式扶贫和保障分配机制相结合的减贫机制是中国减贫经验最为突出的特点。如何发育经济增长的益贫性特点及如何建立与经济增长相一致的保障分配机制仍是许多发展中国家面临的严峻问题。在不平等程度不断上升，经济发展达到一定水平以后，消除贫困的措施需要更加系统化和综合化，特别是需要强大的政治领导和政治承诺来突破各种结构性的约束。中国共产党实施了大量非科层技术理性的举措，推行了五级书记挂帅、扶贫双首长负责、资源统筹使用、扶贫成果考核问责等一系列治理政策。这些举措打破了已有科层理性的制约，重置公平正义的政治议程，将保证脱贫攻坚的质量及最终取得胜利放置在监督和衡量党和政府工作的重要位置上。也就是说，这些举措是中国共产党兑现其解决贫困问题的初心和政治承诺的重要手段。 因此，对于很多发展中国家而言，要想实现大规模的减少贫困，最大的挑战来自执政党是否具备领导国家克服利益纷争的能力，是否具备稳定的政策执行能力，是否具备强大的社会动员能力，形成可持续的经济发展战略和分配机制。

脱贫攻坚是中国最终结束农村绝对贫困的战役。农村绝对贫困的终结并不意味着贫困的消失。贫困还会以相对贫困的形式继续存在，而应对相对贫困的工作将不会再以脱贫攻坚战的形式展开，将会主要依靠能够防止返贫和应对相对贫困的长效机制。

[参考文献]

[1]中国发展研究基金会.中国发展报告2007：在发展中消除贫困 [M].北京：中国统计发展出版社，2007.

[2]国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2017[M].北京： 中国统计出版社，2017.

[3]国家统计局.中国统计年鉴2019 [M].北京：中国统计出版社，2019.

（作者简介：李小云，中国农业大学文科讲席教授）