规范化为何在少数地方执行变了味

【摘要】基层治理中的规范化是理想型官僚组织有效运作的内在要求，也是为了确保基层工作人员的行为既能对上级负责也能对民众负责。但在有的地方，规范化演变成了“过度规范化”，这主要源于少数领导干部简单化的决策思维、少数地方不健全的考核体系以及少数基层公职人员的策略性选择。治理“过度规范化”，要从明确基层的权责清单、倡导“目光向下”的政绩观以及完善针对基层的考核机制三方面入手。

【关键词】基层治理 形式主义 “过度规范化” 理性官僚制

【中图分类号】D261.3 【文献标识码】A

所谓规范，就是一套明文规定或约定俗成的程序、格式、方法、规则或标准的总和。规范化，顾名思义就是用这套规范来指导、规定和约束工作，以期形成统一、稳定、井然有序的工作流程，进而有效地实现工作目标。规范化是科学管理的基本要求，在管理过程中实施规范化，就是要推进权责明晰化、目标计划化、决策程序化、业务流程化、行为标准化和考核指标化。

在基层治理中，规范化主要体现在三个层面：一是上级政府对基层政府的规范化要求，如明确权责清单、签订责任状等；二是基层政府对工作人员的规范化要求，如规范着装，统一服务内容、服务标准与服务流程等；三是基层政府及其工作人员对服务对象（企业或民众）的规范化要求，如规范商店招牌标识等。文中不对这三种规范化加以仔细的区分，而是笼统地视之为上级对下级、组织对成员的规范化要求。

在基层治理中，规范化是理想型官僚组织有效运作的内在要求，也是为了确保基层工作人员的行为既能对上级负责也能对民众负责

基层治理需要规范化，这是理性官僚制的内在要求。在马克斯·韦伯看来，理性官僚制作为现代社会一种普遍而具体的组织形态，是现代文明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段，其优越性在于它的“精密性、速度、明确性、有关公文档案的知识、连续性、自主性、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和缩减物力与人力上的开支”。①理想型官僚组织的有效运作内在地需要规范化，具体表现在以下两个方面：

一方面，规范化具有鲜明的专业属性，体现了理性官僚制的技术优越性。规范化以专业知识为基础，以程序规范为表征，不仅是组织运作的必要基础，也是保障工作有序推进的重要工具，由此成为官僚体制不可或缺的运作原则。如马克斯·韦伯所言，官僚体制的运作实质上是依据专业知识来开展的。②规范代表着过往治理中留下的“专业知识”，特别是在公务过程中获得的实践知识，以规范为依据，能够形成“方便操作、易于传播”的标准，从而有效地弥补现有治理中专业知识不足的缺憾。此外，工作人员的选用与晋升也是依规而定，其人事活动皆依专长及能力而定，因而能够通过提升组织的专业化程度来提升工作效率。

另一方面，规范化具有鲜明的约束属性，体现了理性官僚制的非人格化特征。所谓非人格化，意指官僚体制是规章的体制而非个人的体制，因此，在官僚体制中，管理工作应该以法律、法规、条例和正式文件等规范组织成员的行为，以书面形式阐述和记录下来的行政法令、决议和规则，即使在口头讨论时已经是规则了，甚或已经有了强制性。③这种强制性不仅可以推动决策和政策的执行，而且超越了一切特殊情况的借口，体现出了典型的约束功能。通过规范化管理，上下级之间的关系可以达到“指挥自如”“上令下行”，使组织形成一个完整统一的有机体；各部门之间可以达到分工清晰、权责明确，避免各自为政、事权不清；组织才能做到“对事不对人”，破除情面，消除营私舞弊。

基层治理需要规范化，更是基层工作特性的必然要求。基层工作人员身处一线，直接与个体的民众打交道，既是与民众互动最为密切、最为频繁的工作人员群体，也是党和政府与民众紧密联系的桥梁和纽带，他们的服务意识、服务效率和服务水平，直接关系到党和政府为人民服务的品质。

在这里就会出现一个问题：一方面，基层工作人员的服务品质直接关乎党和政府的形象；另一方面，他们可能既难以受到组织的有力控制，也难以受到民众的有效约束。那么，如何确保基层工作人员的行为既能对上级负责也能对民众负责呢？规范化的引入正是对这一难题的求解所致。

首先，基层治理的规范化能够提升基层运用法治思维和法治方式的能力，体现了鲜明的法治精神。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“面对新形势新任务，……必须更好发挥法治的引领和规范作用”，“全面推进依法治国，……形成完备的法律规范体系……”。规范作为组织活动中的“软法”，是对政府工作人员行政行为的指导、规定和约束，体现了官僚体制自上而下的纪律约束和监察纠偏机制的基本要求。基层治理的规范化，不仅有利于明晰部门权责，减少政府各部门之间的相互推诿，更有利于防止不作为、乱作为、侵害基层民众权益等现象的发生。

其次，基层治理的规范化能够提升基层工作人员的个体素质，体现了鲜明的理性精神。规范化管理，就是办事要有统一的依据，规范面前人人平等，不能因人而异，通过明确每一个岗位角色的工作内容、方法程序和质量标准，行使相应的权力，并承担相应的责任，以使组织能够协调统一地运转。就基层组织的管理者而言，规范是在系统原则下设计出来的，管理者依据规范进行管理，能够提高立足本职、纵览全局的管理水平；就基层组织的成员而言，规范是组织对他们的指引性与约束性要求，通过对照规范进行自我管理，组织成员能够较好地掌握组织对自身的要求，确立起努力的方向和标准，进而提升自身素质。

最后，基层治理的规范化能够方便基层民众办事，体现了鲜明的民本思想。基层民众到政府部门办事，有时出现跑错路、多跑路的现象，这主要是因为有的地方基层政务不公开不规范所致。推进基层政务公开化标准化规范化，就是要着力消除基层治理中存在的随意性与模糊性，促使基层工作人员依法依规办事，更好地满足民众诉求。唯有科学规范、有序规范，把好事办好、实事办实，才能真正做到让基层民众满意。

有的地方规范化演变成为“过度规范化”，主要源于少数领导干部简单化的决策思维、少数地方不健全的考核体系以及少数基层公职人员的策略性选择

规范化管理是为了以规范来指引、规定和约束工作流程，提高工作质效，但在基层治理实践中，少数地方对规范的理解过于生硬和僵化，忽视千变万化的实际情况，过分追求形式上的“标准化”“简单划一”和“一刀切”；少数地方规定过细、过多、过滥，导致少数基层干部不得不为了达到某个规范化指标要求而弄虚作假。凡此种种，都是“过度规范化”的表现。“过度规范化”重共性、轻个性，重标准、轻创新，重外形、轻内在，实质上是一种以手段替代目标、只顾虚功不重实绩的形式主义。

“过度规范化”的危害是显而易见的。一是捆住了基层手脚，影响了少数基层工作人员干实事的积极性，也破坏了少数基层工作人员务实担当的良好形象；二是使基层投入过多的时间和精力在“描眉画眼”等务虚功夫上，既浪费了有限且宝贵的行政资源，也加重了基层负担；三是可能会使少数基层干部“削足适履”，最终可能与基层民众的切身利益背道而驰。

造成“过度规范化”的原因是多方面的。从理论上看，官僚制的固有缺陷是导致“过度规范化”的深层次根源。官僚制的一个突出特征，是其目标往往不是单一的，而是由一系列目标构成的一个目标层级系统，或者说是一个连续的目标－手段链。④就理想状态而言，整个组织的目标－手段环环相扣，形成一个有机的体系。但在实践中，组织活动和最终目标之间的关系往往并不那么清晰，我们也难以将手段和目的完全分离开来，因而，“采用实现某个特定目的的特定手段，可能产生许多始料未及的其他后果”。⑤“过度规范化”就是这样一个“始料未及的后果”。鉴于政策目标的抽象性，要将其落实到位，就要将其分解为尽可能具体的量化指标。越往基层，这些指标就越具体、越简单、越清晰，越需要以规范的形式呈现出来。最终，这些规范替代了复杂的治理过程与治理绩效，成为基层的主要追逐目标。

我国少数地方基层治理中出现的“过度规范化”，不仅有着深刻的理论根源，也是基层治理场域中不同层级的治理主体之间交互博弈的结果。“过度规范化”源于少数领导干部简单化的决策思维。所谓简单化，是国家对复杂的社会现象的一种重构，即将复杂和具体的治理对象予以简化和抽象。⑥国家治理视角的“简单化”逻辑有助于我们更好地理解规范化是如何演化成“过度规范化”。面对复杂的和难以处理的治理对象，有限的注意力只容许其关注到一些关键性特征并使之更容易被度量和计算。在“过度规范化”的形成过程中，这种简单化体现在三个方面：一是“一刀切”；二是“一锅煮”；三是“拍脑袋”。“一刀切”就是为了达成某种政策效果而采用相对单一的执行标准，即“一把尺子量到底”，忽视了各地不同的基础条件和发展特色；“一锅煮”就是不顾各地各部门实际，将各地各部门都放在一个盘子来比较；“拍脑袋”则是在出台规范之前，缺乏民主决策程序，甚至搞“一言堂”。

“过度规范化”源于少数地方不健全的考核体系。基层干部之所以要煞费苦心地证明自身工作是合规的，主要是因为一些地方的考核体系是“合规考核”而不是“实绩考核”。上级的考核就是指挥棒，上级指挥棒往哪儿指，基层就往哪儿跑。因此，规范化演变为“过度规范化”，与少数地方重形式、轻实质和简单粗暴的考核方式有着直接的关系。少数地方领导干部在制定考核指标时，缺乏深入地调查研究，注重文件、台账、表格等形式上的东西，忽视了干事创业的过程，忽视了办成事情、解决问题的成效。在实施考核时，也习惯了拿着规范化清单，看场地、看文件、看台账、看表格、看制度牌，如此考核，考在了纸面上、考在了台账上，反而忽视了基层干了什么事、解决了什么问题、办成了什么事。

“过度规范化”是少数基层公职人员策略性选择的结果。如迈克尔·李普斯基所言，基层政府及其工作人员虽然身处公共政策链条最末端，但他们并非纯粹的、被动的执行者，而是有着较大能动选择自由的决策者，与高层领导注重实现组织目标不同，他们偏重于按照自己的兴趣与偏好来完成工作任务。⑦这种偏好性选择表现在如下两个方面：一方面，虽然基层干部眼睛向上，但他们更愿意去完成那些具有显示度的工作。“过度规范化”正是这样一种具有强显示度且工作量相对较小的工作。官员的精力与时间的有限性，迫使基层政府将注意力分配集中于对规范性材料的准备中，主动加压提高规范的标准，不断升级规范化的显示度与可读性，而忽略了实际的治理效果，这就使规范化滑入了形式主义的泥潭。另一方面，“过度规范化”是少数地方基层政府及其工作人员消极地规避责任的一种自我保护方式。基层工作复杂多变，治理对象和场域千差万别，治理信息复杂多变，少数基层公职人员也愿意用形式上的忙忙碌碌来掩盖实际的政策执行情况，毕竟摆花架子要比做实事更容易，也更能规避不作为的指责。

治理“过度规范化”，要从明确基层的权责清单、倡导“目光向下”的政绩观以及完善针对基层的考核机制入手

“过度规范化”使少数基层干部在目标管理与过程管理的平衡中滑向了极端的过程管理，旨在提升基层治理绩效的规范变成了目标本身，也使基层治理深陷形式主义的泥潭，因而是时候对“过度规范化”加以必要的规范。

首先，要明确基层的权责清单。在政府组织结构中，职责同构导致上下级间、条条与块块间权责不清，没有明确的责任分工，出现权责共担的状况，进而导致少数上级部门容易向下级部门“甩”包袱，最终将责任转移给基层政府。因而，要以推进国家治理体系现代化为指引，以打破职责同构的机构设置为突破口，明晰权责关系，用法律的手段推进政府权责优化配置，实现从每级政府都要管所有的事情转向只管特定的事情。要进一步细化职能部门事务下沉的准入机制，厘清基层政府的权力清单和责任清单。要明确清单之外的事项不得纳入基层工作职责之内，不得作为基层的考核项目，防止上级以问责为由，借属地管理之便，不加拆解、事无巨细进行工作下沉。

其次，要倡导“目光向下”的政绩观。基层政府具有接近民众、了解民众需求、快速解决民众难题的天然优势，其主要职责是为辖区民众提供公共服务。但在实践中，基层政府的职责可能因“上级政府交办的其他事项”这个兜底条款而走了样。习近平总书记指出：“反对形式主义要着重解决工作不实问题，督促领导干部树立正确政绩观，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念。”基层公职人员要在实绩导向的政绩观的指引下，把解决问题与群众满意度作为基层最实际的政绩，从政治忠诚、职业操守、伦理自主性等方面不断强化自身修养，提升责任意识，强化岗位认同和角色认同，自觉打造对基层民众负责任的行政模式。

最后，要完善针对基层的考核机制。过度规范，就是用过于严格的标准来规范纷繁芜杂的社会事实。“过度规范化”盛行的地方，大多伴随着“以材料论政绩”的考核方式，“上游水不清，下游如何净”？要治理“过度规范化”，就要着力规范和完善考核机制。一是要杜绝“千篇一律”“统一僵化”的考核要求，进一步提高“个性分”“创新分”的比值。二是要在考核中明确结果导向，融合过程管理与结果管理，考核评价的落脚点应该在基层治理效果的评价上、在观察问题的解决程度与民众的切身感受上，而非在考核机制上“唯规范唯标准是举”。三是要在考核中引入服务对象评价。作为政策实际受益者的民众，更易识别出实质性的治理举措和“华而不实、面子工程”的“过度规范化”表象。当这种自下而上的评价压力足够大时，基层政府就有更多动力将为民便民措施落到实处。

（作者为暨南大学公共管理学院教授、博导）

【注：本文系国家社会科学基金一般课题“中国特色行政学的发展及其话语体系建构研究”（项目编号：18BZZ066）阶段性研究成果】

【注释】

①[美]斯蒂尔曼著、李方等译：《公共行政学：观点和案例》（上），北京：中国社会科学出版社，1988年，第107页。

②③[德]马克斯·韦伯著、林荣远译：《经济与社会》（上），北京：商务印书馆，1997年，第248页、第245页。

④⑤[美]赫伯特A.西蒙著、詹正茂译：《管理行为》，北京：机械工业出版社，2004年，第61页、第73页。

⑥[美]詹姆斯·C·斯科特著、王晓毅译：《国家的视角：那些试图改变人类状况的项目是如何失败的》（修订版），北京：社会科学文献出版社，2011年，第3页。

⑦Michael Lipsky. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.