秦汉基层社会治安体制的构建

【中图分类号】K232 【文献标识码】A

从先秦到秦汉，随着礼乐文明向法制化的过渡，传统中国社会的基层治安问题亟待解决

秦汉帝国的成立带来早期中国的根本性转变，以宗法制、分封制、礼制为特点的先秦礼乐文明彻底崩解，而代之以编户齐民、郡县制和法制。宗法制和分封制架构下的先秦社会王国林立，大小贵族领主奴役下的平民和奴隶生活在国野二元对立的农业社会，宗族势力依靠自西周以来形成的礼仪制度约束成员行为，维系基层的治安环境。

从秦孝公时起，商鞅在秦国推行新法，禁止“父子兄弟同室内息”，规定“民有二男以上不分异者倍其赋”，迫使其分家析产，逐步瓦解了以血缘为纽带的贵族宗法势力在基层的统治地位，政府通过登记户、口、地的方式，直接掌握编户齐民的基本状况，实现了对“小农”的有效管理，“五口之家”真正成了基层社会的细胞。从辽阳三道壕和内黄三杨庄的考古遗迹来看，这种小农家庭居住较为分散。先秦时期的邑、鄙最终演变成了聚、里、丘等基层聚落形态，在其上有乡，一般三四个乡组成一个县。列侯食封的“侯国”、皇后公主等女性贵族所采之“邑”以及少数民族聚居的“道”亦为县级行政单位。“县”从春秋末期产生以来，无论历代政区如何变化，始终不可或缺，这是由传统社会以农业立国的性质所决定的。大县有人口几十万，小县甚至不足一万。这些较大的县主要分布在华北大平原和关中地区。

县无疑是秦汉帝国的行政重心所在，它构成了基层社会的治理单元。县域内除行政事权外，还涉及邮政、路政和军政，部分县域内还有“都官”所领的中央王朝直属苑囿或其他国有土地、盐铁矿产等。各种错综复杂的社会关系使得治安管理成为县域社会治理的首要问题。需要说明的是，这一时期刑事司法和行政治安在法理上并无明确界限。在秦汉的司法制度安排中，县是法定的基层审判机构，高祖七年发布的有关奏谳程序的诏书中，明确提到“县道官疑狱者”奏请“所属二千石官”即郡守，郡守仍不能决，则奏请廷尉。县不仅是司法的第一层级，也是治安管理的基层单元。卧虎令董宣的故事妇孺皆知，这起恶性治安事件由湖阳公主纵奴杀人引发，作为案件属地的帝都洛阳，虽然上有河南尹、司隶校尉乃至中央的廷尉，但仍由洛阳令董宣处理，这很好地说明了县级单位在基层治安管理中的首责属性。

秦汉帝国以县域为基本单位，构建了以亭为核心的基层社会治安管理体系

县域内的治安管理领导权限归县级首长令、丞和尉，其中县令“禁奸罚恶，理讼平贼”，县丞“署文书，典知仓狱”，而县尉则“推索行寻，案察奸宄，以起端绪”。丞为文职，尉为武职，其职掌与军事、治安相关。由此看来，县尉是县级治安管理的具体负责人。贼曹是对应的职能部门，其属官有门下贼曹、贼曹掾史等，皆以勇力之士充任。从《奏谳书》中的一些案例来看，令史和狱史也常常参与命案的刑侦工作。在县级治安管理体制中，游徼是负责日常治安的，在县庭的称为门下游徼，其余则作为派出人员驻乡。游徼只负责徼循乡部，并不参与所驻乡的行政事务，其治安色彩甚为明显。

秦汉时期，在乡、里之外设有亭，古书中虽有“十里一亭，十亭一乡”的表述，但并非积里为亭，积亭为乡。“县—乡—里”是行政序列，亭属于主司治安的基层执法单位，具警察职能，可以认为与县共同构成基层司法治安管理的二级序列。设在乡野的称为乡亭，有亭长一人，也称校长，属吏有亭佐、求盗、亭卒、亭父、发弩等。一般亭有三四人，上述属吏不一定全额配置。为收执盗贼，乡亭中还设有犴狱，不过羁押囚犯需要上级部门的“系牒”，即批捕文书。除乡亭以外，还有设在城邑中的街亭、城门口的门亭、市场的市亭等。西汉的长安就设有16个街亭，东汉的洛阳也设有24个街亭和12个门亭。根据尹湾汉简《集簿》所载，东海郡共有38个县（邑、侯国），170个乡，688个亭，平均每县18亭，每乡4亭，所谓“十亭一乡”只是对这一比例的粗略概述。据《汉书》所载，当时全国有29635个亭。这些亭是如何分布的呢？王彦辉的研究表明，秦汉时期的乡亭主要设置在连接中央与郡、郡与县的主干道上，这不仅与亭兼有邮传和止宿的职能有关，也是亭参与交通治安管制的需要。每个亭的治安管辖范围称为亭部，亭长仅负责辖区内的治安事项，不与民政。对于远离主干道的偏远乡，县庭才派驻游徼，“亭长与游徼杂治”反映的正是这种情况，前揭《集簿》中东海郡游徼82人，不足乡总数的一半，说明并非每个乡都驻有游徼。史书记载，亭长要“承望都尉”，而都尉官秩二千石，是郡一级的武职首领，“承望”一词表达的是业务上的垂直指导和管理，这主要是为了完善县域结合部的治安联防问题，避免出现“三不管”的死角地带。亭长及其属吏归属地的县庭管辖。“新郪信案”中，公梁亭长丙在捕得杀人犯苍后，苍告知受县令信指派杀人，丙随即释放了凶犯。事发后，包括县令信、凶手苍、公梁亭长丙等涉案人员均判弃市。如若亭长不受属县节制，又何须冒死纵凶以回护县令！

仅仅依靠亭的有限警力尚不能很好地维持基层社会的良好秩序，乡、里以及里中的“什伍”对治安也发挥着必要的辅助作用。乡啬夫主管一乡，《后汉书·百官志》说其“掌一乡人……主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”。总体看来，乡啬夫的职责主要为收赋税、发徭役的行政民事，所谓“听讼”也是处理民事纠纷。乡中的游徼“徼循司奸盗”，是专职负责乡部治安的，不过如上文所说，为县庭的派出人员。一里之长为里正，也称里魁、里典，史志记载“里有里魁，民有什伍，善恶以告”。里与治下的什伍，所属民众朝夕相处，在秦汉帝国的治安体制中处于最基层的地位，遇有警情及时报告是其主要职责。为了强化里及什伍“以相检察”的职能，封建统治者在乡村治理中推行了连坐之法。

秦汉帝国以“法”治天下，对基层社会治安进行了较为完善的制度安排

秦相李斯、汉相萧何分别为中央王朝制定过法典，将战国时法家的《法经》转化成具体而微的法律条文，即《秦律》和《汉律》。在西汉中后期，又进一步发展成包含正律、旁章、令、科的较为完备的法令体系，从而为基层社会的治安执法提供了法律保障和指引，推动形成了一套行之有效的基层治安制度。

一是警备和宵禁制度。警备候望主要是边郡亭的职能，以汉代西北边郡敦煌、张掖为例，地处大漠瀚海，人烟稀少，又去外域不远，为了防止域外异族越界和内地亡人外逃，这里所设的亭对辖区例行警备，内郡的亭只在特殊时期警备。宵禁和警备一样，都是禁止性的治安管制，指入夜后禁止人员在亭部内活动。大家熟知的飞将军李广曾经“从人田间饮，还至亭”，适逢霸陵尉巡行至亭，以“不得夜行”为由，“宿广亭下”，李广也只好在亭中过夜。“不得夜行”显然是宵禁事项。警备和宵禁都是为了减少潜在的治安不利因素。

二是巡行和盘查制度。上文的霸陵尉止宿李广是以上级长官越级代行了亭长之职，这是因为霸陵尉巡行至此的缘故。在县域之内，县尉巡行各亭是职权和职责所在。秦汉时巡行的法律术语是“徼循”，“徼”“循”同义，是巡察之谓。前边提到的游徼作为县庭的派出专员，其主要职责就是“徼循”本乡部。亭长及其属吏求盗等皆有巡行本部的职责，有时候县上的狱史也巡行各亭，可能是受县尉的委托。在“新郪信案”中，狱史武就是在公梁亭部巡行时遇害的。在巡行时如遇嫌疑人等，通常会现场盘查。《汉书·王莽传》载：“大司空士夜过奉常亭，亭长苛之，告以官名，亭长醉曰：‘宁有符传邪？’士以马箠击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：‘亭长奉公，勿逐。’”大司空贵为三公，亭长区区一小吏，盘查行人如于法无据，岂敢不顾及大司空，而斩杀其属吏？史书中皇亲国戚、达官贵人遭遇亭长盘查的例证尚多。

三是举报告发和奖惩制度。为了实现群防联防，秦汉法律鼓励举报告发乃至捕获罪犯，云梦秦简《法律答问》载：“甲告乙贼伤人，问乙贼杀人，非伤也，甲当购，购几何？当购二两。”此处的“购”是购赏之意，二两为二两金。《告律》和《捕律》中对举报告发及相应的奖励有非常详细的规定，其立法精神正是对这一制度的体现。乡里基层行政人员则负有举报责任，《奏谳书》中不乏里正报案的记录，西汉长安令尹赏为了捉拿长安恶少，曾令“乡吏、亭长、里正、父老、伍人杂举长安中轻薄少年恶子”。张家山汉简《二年律令》之《捕律》中规定县域发生盗贼，各级官吏未及时举报而致其逃脱者，皆以“故纵论之”。求盗作为负责治安的专职执法人员如对盗贼“弗觉知”也要分级论罪，县令、丞则处以罚金四两，若一年内发生三次盗贼而令、丞不知情，要免除职务。这些严苛的规定对提高综合治安管理效果有一定的作用。

四是首匿和连坐制度。“首匿”是指作为首谋藏匿罪犯，又称舍匿、遁匿，其法律含义等同。秦汉时代由于统治阶级的剥削压榨，逃亡之人颇多，其中有一部分本身是戴罪之身。首匿入罪主要是为打击窝藏“亡人”而设，针对的是首谋。这是对事后故意不法行为的惩戒，目的是为了强化基层治安监管。连坐也是出于同样的治安目的，有家属连坐、四邻连坐和职务连坐等几种形式。在治安体制中，前两种居多。秦律规定“盗及诸它罪，同居所当坐”，同居就是指同一家庭成员，如夫妻、父子、兄弟等。四邻连坐即同伍居民的连坐，云梦秦简《法律答问》中有这样一条记载：“贼入甲室，贼伤甲，甲号寇，其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇，问当论不当？审不存，不当论。典、老虽不存，当论。”同伍之人当时不在，“不当论”，如果在，自然是要论罪的。这里不仅有连坐之意，也有连保之意。而里典和父老坐罪则属于职务连坐，上引县令、丞及求盗因对警情“弗觉知”而受惩罚甚至获罪，也属于职务连坐。顺便说一下，这种职务连坐多与伪造公文、贪墨受赇等职务犯罪相关。

上述四大类制度中，警备、宵禁、巡行和盘查主要是事前预防，举报告发及相关奖惩的目的是为了促使官府执法力量事中及时介入，而首匿和连坐则是为了强化事后监管。除此之外，尚有一些涉及面较窄，实施不太广泛的规定事项，如对诬告的反坐，对司法人员枉纵的惩戒定罪等。通过前述职务的设立和制度的执行，秦汉帝国在以县域为重心的基层社会编织了细密的治安法网，较好地维持了普通民众生产生活的良好秩序。但我们也应该看到，这套体制首先是服务于统治阶级的，它是封建帝国国家机器的重要组成部分。

（作者为陕西师范大学历史文化学院教授）

【参考文献】

①[汉]班固：《汉书》，北京：中华书局，2012年。

②[宋]范晔：《后汉书》，北京：中华书局，2012年。

③张家山二四七号汉墓竹简整理小组：《张家山汉墓竹简[二四七号墓]》（释文修订本），北京：文物出版社，2006年。

④睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》，北京：文物出版社，1990年。

⑤连云港市博物馆等：《尹湾汉墓竹简》，北京：中华书局，1997年。

⑥王彦辉：《聚落与交通视阈下的秦汉亭制变迁》，《历史研究》，2017年第1期。