城乡三元结构视角下的县域城镇化问题研究

【中图分类号】C911 【文献标识码】A

人口迁移速度、城市规模控制、城市空间布局和城市体系规划等，需要结合经济社会发展总体情况来作出科学安排。目前，各级政府重点推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，这将深刻地改变我国基层社会结构，带来社会治理方面的重大挑战。

我国城镇化阶段与县域城镇化

改革开放以来，我国城镇化快速推进。2019年，常住人口城镇化率已经达到60.6%。农民是城镇化的主力人群。过去四十多年的农民城镇化经历了三个阶段。一是二十世纪八九十年代的小城镇建设阶段。改革开放的城镇化进程与商品经济和市场经济发展有关，以乡镇企业为代表的内生性的乡村工业化促进了小城镇建设，形成农民离土不离乡的就地城镇化模式。二是常住人口城镇化阶段。2000年后，工业化开始升级，我国加入WTO，发展为“世界工厂”。各地政府开启“征地—园区”的发展模式，城镇化重点调整到大中城市建设上来。在产业集聚和工业园区建设的带动下，以农民工为代表的人口跨区域流动逐渐增加，带动常住人口城镇化率持续提升。三是党的十八大以后我国进入“以人的城镇化为核心”的发展阶段，党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”。

国家制定新型城镇化的政策措施。针对“有序推进农业转移人口市民化”问题，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确户籍改革方向，提出“全面放开建制镇和小城市落户限制”等促进农业人口转移政策。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出，“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”，将其作为推动农民市民化的基本手段。城镇化是一项系统工程，农民城镇化需要承担较高成本。在多方面条件限制下，进入县城成为农民城镇化的基本实现方式。河南省统计局发布的一项《河南农民城镇化意愿调查》显示，84.2%的调查对象存在进城意愿，且首选地是县城。该调查大体可代表部分地区的一般情况。

县域城镇化构成新型城镇化的重要实现方式。县域城镇化具有四个方面的特征。一是农民进城买房。过去十年间，中西部地区的县域房地产蓬勃发展，主要是进城农民拉动。一些地区兴起年轻人结婚必须到县城买房的风气。农民城镇化与家庭再生产联系在一起，构成县城房地产购买力的社会基础。二是县城户籍缺乏吸引力。2019年，我国常驻人口城镇化率为60.6%，提前实现《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》目标，而户籍城镇化率的目标没有实现。这反映了农民进城落户动力不足。县城户籍对农民缺乏吸引力，造成农民进城不落户现象。三是农民进城是为了享受更好的公共服务。城乡基本公共服务逐步走向均等化，目前主要差别存在于教育和医疗等方面。乡村教育衰落倒逼农民进城，很多农民到县城买房的目的是方便子女教育。四是地方政府推动。地方政府是农民城镇化的操盘手。地方政府一方面要完成上级政府下达的城镇化目标，另一方面，通过发展房地产来获得土地出让收入，以维持地方财力。一些地区地方政府在实施城乡基本公共服务均等化的同时，又变相将教育资源向县城集中，间接推动农民进城买房。

县域城镇化与城乡三元结构

城镇化改变人口在城乡之间的分布状况。在改革开放后不同城镇化阶段中，农民进城动力和目标、农民在城镇化中所扮演的角色以及城乡关系等，都存在显著差异。

上世纪八九十年代的小城镇发展主要由乡村工业化带动。离土不离乡，一部分农民从土地上释放出来，到非农领域就业，不仅以低廉劳动力形成工业化优势，而且一定程度上缓解了农村人地关系紧张局面。农民增加了务工收益，也通过经营规模适度扩大而增加了务农收益。小城镇建设转移出一部分农村人口，对城市建设与乡村发展都有促进作用。上世纪八九十年代的乡村工业化，在以长三角和珠三角为代表的沿海地区发展较好，广大中西部地区依然保持农业生产为主。这一阶段的小城镇建设存在明显的地区特征。

在常住人口城镇化阶段，农民以产业工人身份进入城市就业，支撑起我国加工制造业。这一时期的农民城镇化由就业带动。在全国统一的劳动力市场中，农民自由流动、自主择业，劳动力要素配置受工资水平调节。由于务工报酬高于务农，农村青壮年劳动力从乡村大规模流入城市，形成农民工潮。常住人口城镇化的特点在于，进城农民在短期务工与长期生活目标之间形成平衡。

农民进城务工存在两种情形，一是将乡村当做生活目标，进城务工的目的是增加收入，二是将进城当做目标，外出务工的目的是为了彻底离开乡村。第一代农民工外出打工的目的是为了改善乡村生活，新生代农民工则更多的是将城市当做最终生活目标。当前，随着新型城镇化推进，第二种情况越来越普遍。

城镇化量变引起质变。随着农民工规模扩大、常住人口城镇化率提升和农民外出务工逻辑转变，城乡关系因此而发生深刻变化。虽然改革开放之后的城镇化进程逐步打破制度性的城乡二元结构，让歧视性的城乡制度逐步消除，但受经济社会客观条件限制所形成的城乡二元形态依然存在。改革开放之后，我国逐步从剥削型城乡关系走向保护型城乡关系。保护型城乡关系是指，城市对乡村开放，通过取消人口流动限制、扩大农民工权益保障、扩大城镇基本公共服务向进城常住人口覆盖等措施，吸纳农民到城市就业和生活；坚持乡村对城市相对封闭的政策，包括规定工商资本投资农业限定在产前产后环节、保护农民在农业生产种植上的主体地位、农村土地制度改革坚持集体所有制、避免农民被动失地、采取单向的户口迁移政策、规定农民进城落户不得与农村权益退出挂钩等。国家加大对农村的资源转移力度，对农村采取保护型政策，目的是稳固农村的兜底功能。

现代化蕴含一定的风险，以城镇化为例，农民进城可能出现失败状况，如经济波动造成农民失业等。在保护型城乡关系下，农村构成农民进城失败的退路，能有效地避免经济波动与城镇化风险向社会风险扩散。在保护型城乡关系下，我国没有出现发展中国家在城镇化过程中普遍发生的城市贫民窟问题。目前正在推进的县域城镇化，在一定程度上改变了保护型城乡二元结构。农民进城首先遇到的是城市高房价障碍。农民工很难承担大中城市的房价。农民将买房视为城镇化标志，没有能力在大中城市安家的农民工，一般选择在家乡县城买房。县域城镇化带来两个方面后果。

一是浅表城镇化。农民城镇化作为一套系统的生活方式转变，以获得稳定的非农就业为基本条件。县域城镇化存在的问题在于，人口城镇化速度超过工业化速度，本地就业机会不足，农民进城买房之后面临就业上的问题。县域城镇化具有“寄生性”，农民将两代人储蓄全部投入购房之后，无法在县城稳定生活，依然向沿海和大中城市转移需求就业。县域城镇化无法做到农民“留下来，住得下”，属于浅表城镇化。

二是脱离乡村。在之前的城乡二元结构下，少部分优势农民成功进城，大部分农民有机会进城则进城，没有机会则返回乡村。乡村具有低消费高福利优势，农业不仅增加了家庭收入，而且降低了家庭现金支出，形成“半工半耕”家庭生计模式。县域城镇化改变了农民与土地和农业的关系。农民搬入县城之后，家庭收入没有增加，甚至因为脱离农业而降低，同时还面临着现金支出增大压力。脱离工业支撑和农业生产的县城具有“非工非农”特点。县域城镇化在农民可自主进城与自由返乡的城乡之间，塑造了县域这一第三元空间，我国基层社会结构从城乡二元变成城乡三元。

应对县域城镇化带来的挑战

一般来说，以中产阶层为主要比例的“橄榄型”社会结构最具稳定性。因此，中央提出“扩大中等收入群体”的发展目标。县域城镇化没有为进城农民提供就业机会，改变他们的生活预期，所以其不仅没有扩大中产阶层比例，反而会塑造出一个低收入、高消费的虚假“中产”群体，对整个社会秩序带来巨大冲击。

一是加速乡村衰败。在小城镇建设与常住人口城镇化阶段，农民主要是以“劳动者”身份参与城镇化。通过农民进城就业，城市的资源被带入农村，客观上起到了城市拉动乡村的作用。县域城镇化改变了资源在城乡之间的流动方向，农民将储蓄投入买房，一部分农民按揭买房形成负债。由此，县域城镇化加速了乡村人财物流出速度，加剧了乡村衰败。

二是提高劳动力再生产成本。县域城镇化阶段之前，农民的家庭再生产活动在农村完成，将乡村当做长期目标的农民到一定年龄之后，返回家乡养老，与土地结合形成低支出的熟人社会养老方式。进入县城之后，农民与土地脱离，日常生活和养老成本剧增，并最终提高了劳动力再生产成本，降低了我国产业竞争优势。

三是面临基层治理挑战。包括两个方面：一是县域城镇化造成农民人财物加速流出，加剧乡村“空心化”，造成乡村基层治理主体弱化，农村基本秩序维持能力下降。二是县城在很短时间内扩大到数十万人规模，城市治理难度加大。其中较为突出的是，县城房地产爆炸式发展带来的居民小区物业管理矛盾会转变为城市基层治理矛盾。

应对县域城镇化挑战，需要做好如下工作：一是避免激进的城镇化政策。城镇化是经济社会发展的自然而然结果。推进新型城镇化尤其要重点关注农民就业问题。推进“以人为核心城镇化”的目的是通过政策优化，让农民更好地融入城市和享受现代生活。“人”是目的而非工具。避免地方政府在土地财政的激励下，将县域城镇化变成房地产开发和拉动经济增长的手段，避免片面追求人口城镇化。二是避免切断乡村退路。一些地区为了推动人口进城，在有意引导基础教育等优质公共资源向县城和开发区集中之后，开始推行“合村并居”政策。通过“合村并居”来腾出建设用地指标，增加县城建设空间，并通过拆除农民房屋来倒逼农民进城。这类切断乡村退路的做法，风险很大。新型城镇化急不得，更不能采用行政手段强制推进。政府要做好农村基础设施建设，为农民提供生产生活上的便利，将选择权交给农民，巩固“三农”压舱石地位。三是提升城乡基本公共服务供给效率。从产业集聚规律来看，县域经济发展空间有限，尤其是中西部地区县城很难实现工业化。短期来看，县城无法为广大进城农民提供充足就业机会，到县城买房的农民依然要到沿海地区和大中城市务工。居住生活与就业分离现象长期存在。县域发展应定位在基本公共服务供给方面，要在制度层面做到城乡均等化，消除对特定人群的歧视性政策。要根据城乡人口空间布局形态，科学规划公共服务供给体系。避免“均等化”变成“均质化”，要按照人口分布密度，构建“城区—中心镇—中心村”的基本公共服务供给体系。四是提升基层治理能力。加强基层民主，利用国家资源输入强化基层组织建设，着力解决人口大量流出之后的乡村治理体系建设问题。提升县域社会治理能力，顺应人口大规模进县城趋势，科学布局公共服务、商业和居住空间，探索县城社区治理模式。

（作者为武汉大学社会学院教授、博导）

【参考文献】

①贺雪峰、董磊明：《农民外出务工的逻辑与中国的城市化道路》，《中国农村观察》，2009年第2期。