少数干部瞒报的心态、表现及治理之策

【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A

重大安全生产事故等突发事件通常具有“高度不确定性、时间紧迫性、信息不完备性和巨大破坏性”①等显著特征，及时准确的信息报告是防范和化解各类风险，有效处置和应对各类突发事件的重要前提。但近年来在多起重大安全生产事故、环境污染治理、城市突发风险事件等信息报告过程中，依然可以看到少数干部存在着迟报、漏报乃至谎报、瞒报关键信息的情况。为什么在相关法律法规明确规定，中央和相关部门再三明令禁止的情况下，少数干部在遇到和处置突发事件时，仍然选择了迟报、漏报乃至谎报、瞒报？为此我们需要深入剖析少数干部瞒报时的心态演变轨迹，归纳分析其原因和主要表现，从内在心态引导和外在行为约束两方面进行恰当的制度设计，从而有效解决少数干部瞒报问题。

瞒报行为会直接损害更高水平的平安中国建设成效

随着现代社会和科学技术快速发展，各类风险的跨界性、叠加性、复合型、放大性显著增强，重大安全生产事故、重大环境污染事件等突发事件一旦发生，如不能及时恰当预警和转移疏散、密切监测和追踪、及时有效处置和救援，就会对人民生命财产安全和经济社会秩序造成巨大危害。瞒报行为会直接影响到风险监测、应急预警、应急资源保障、应急处置及救援等环节，损害更高水平的平安中国建设成效，主要体现在以下五个方面。

其一，瞒报会让研判事件趋势变得困难。重大安全生产事故等各类突发事件往往具备高度不确定性，及时准确的信息是研判事件走向、降低不确定性的重要依据。事件趋势研判需要包括事件发生时间、地点、状态、环境、伤亡人数、演变趋势、影响范围、次生衍生灾害等关键信息，瞒报行为初期往往表现为迟报，随着事态恶化演变成谎报乃至瞒报，因此会造成应急管理决策依据关键信息是滞后的，甚至是编造的和错误的，进而对事件的趋势研判形成误导，使得应急管理决策质量大打折扣，影响防范和降低突发事件危害的实效。

其二，瞒报使得应急预警疏散很难实现。在重大自然灾害和重大安全生产事故应对过程中，及时进行应急预警和转移疏散安置，是降低突发事件危害，最大程度保护人民生命安全的重要途径。应急预警的前提就是准确而及时的信息报告，这些信息将涉及到应急预警发布的时间、范围和预警级别、预警措施的采取等。不及时不准确的预警不仅不能达到有效防范风险和危害的目的，而且往往还会对经济社会秩序形成干扰，让公众不知所措，仓促的大规模转移疏散更有可能引发社会恐慌和社会舆情。

其三，瞒报造成无法密切追踪隔离风险。在新冠肺炎疫情防控、重大安全生产事故及环境污染事件处置过程中，瞒报行为往往会造成应急决策者无法及时追踪和预测风险影响范围，漏掉重要的密切接触人群或关键风险源，进而无法阻断风险传播和采取针对性检测及隔离措施。比如，在新冠肺炎疫情防控过程中，辽宁、广州等地就出现少数群众或基层干部对疫情信息的迟报和瞒报，使得对密切接触者追踪大大延后，很难及时进行检测和隔离，放大了疫情传播风险。

其四，瞒报阻碍应急救援力量有效调度。重大自然灾害和重大安全生产事故，都会在极短的时间内造成巨大破坏性，同时对应急救援和应急资源形成瞬间爆发式需求，及时准确的信息报告是科学有效组织救援力量，及时高质量完成应急资源保障的前提基础。面对这些重大突发事件，应急管理决策者要在时间压力极大的情况下，快速完成应急救援力量的调度组织，应急物资的生产、调拨、运输和保障等，瞒报行为将影响应急救援力量和应急物资保障的时效性和实效性。

其五，瞒报损害正常安全法治规则秩序。当前在应对突发事件的相关法律法规中，对日常安全规范、信息报告、预防准备、应急处置和恢复重建等活动都作出了明确的规定，这些制度规范是安全法治规则秩序的基础框架，给政府、市场和社会等相关主体明确的预期和行为规范指引。瞒报行为会破坏人们对这些制度规范的稳定预期，让少数人认为这些规定可有可无，形成“不用遵守这些规定，一般不会出事，出事了大不了通过谎报瞒报来瞒天过海”的错误认识，使得这些安全法治规则秩序框架形同虚设。

少数干部瞒报行为的六类常见心态：忽视型、侥幸型、避责型、遮丑型、搞定型和利益型

面对突发事件，少数干部可能会惊慌失措，在应急救援和信息报告过程中进退失据，常见的有忽视型、侥幸型、避责型、遮丑型、搞定型和利益型六类心态，采取了迟报、漏报、谎报、瞒报四种错误行为。其中迟报是事件信息未及时上报，主要体现为时间迟滞性特点；漏报是事件信息报告中遗漏了重要关键信息，主要体现为内容缺失性特点；谎报是报告不真实信息或虚假信息，主要体现为信息上的失真特点，通常存在一定主观故意；瞒报是主动封锁和隐瞒事件信息，主要体现为伪造和隐瞒，通常存在主观故意和知法犯法。突发事件需要干部在极短时间内快速决策，采取瞒报时心态并非是一成不变的，多数初期体现为迟报、漏报，随着事态恶化而进一步演变为谎报乃至瞒报。

一是忽视型心态。重大突发事件发生发展往往需要一个过程，初期与常规事件混杂在一起，危害特征不那么凸显，所以少数干部往往忽视事件信息报告的重要性，形成实际上的迟报和漏报。忽视型心态往往与知识缺乏和大意马虎等主观因素相关，其深层次原因一方面是缺乏法律法规知识，对信息报告重要性和意义认识不足；另一方面是缺乏风险意识，认为事情没那么大风险或危害，通常表现为迟报、漏报等行为。

二是侥幸型心态。重大突发事件往往具备突然性和不可预期性，侥幸型心态表现为少数干部面对突发事件，主观上期盼事件朝着好的方向演变，认为事件危害不会继续扩大，不报告也不会被发现。因为突发事件发展和演变具有高度不确定性，侥幸心态会使少数干部期待涉事单位自己能稳妥处置事件，这种偶然性和不确定性会朝着好的方向发展，不主动进行信息报告和应急处置，而是期待突发事件自我平息。同时又控制突发事件的信息扩散途径，期待侥幸躲过突发事件的不利影响，通常表现为迟报、谎报乃至瞒报等行为。

三是避责型心态。重大突发事件由于具有巨大破坏性，可能会造成人民生命财产的巨大损失或者社会秩序的严重破坏，这就一定会涉及到责任认定和责任追究问题。少数干部为了避免被追责，在避责意愿驱使下，刻意隐瞒事故关键信息，并且有意无意建立攻守同盟，实现事故单位、监管部门和涉事主体共同谎报瞒报。另外，相关法律法规明确规定了突发事件或安全生产事故的领导责任，也容易使少数地方政府各级官员之间形成瞒报默契，上下配合隐瞒关键信息，避免被追责或者问责，通常表现为迟报、谎报、瞒报等行为。

四是遮丑型心态。少数干部为了维护地方政府形象和产业利益，执着于“零事故”等政绩目标，抱着“家丑不可外扬”的想法，尽量把突发事件信息和处置局限在所辖区域范围之内，不仅不履行及时准确报告事件信息的职责，甚至严禁相关媒体或个人发表相关突发事件信息，对已扩散的信息进行删帖，或者对报道信息的媒体机构人员进行谈话和公关，以看似正面的保护地方政府形象的名义，实际上隐瞒和控制信息报告、信息公开渠道，在现实中表现为迟报、谎报、瞒报等行为。

五是搞定型心态。少数干部认为只要把重大突发事件搞定，消除其不利影响，再封锁事情真实情况信息，就可以大事化小、小事化了的不了了之。所以通常把搞定事件影响作为重中之重，本着只要能搞定事件危害性影响，再通过相关信息报道或者事后补救方式，对事件发生和处置过程修饰粉墨，同时隐瞒突发事件的关键信息，就可以控制整个事态发展。在谎报、瞒报的同时，让涉事企业和相关主体加快加紧处理，以“内紧外松”的名义封锁事件信息，事件搞定后再伪造事件过程信息，在现实中表现为迟报、谎报乃至瞒报等行为。

六是利益型心态。在重大突发事件应对过程中，少数干部原本就与涉事主体存在千丝万缕的利益连结，甚至有权钱交易或包庇情节。同时有的企业或者项目本身存在着不合法不合规情形，有非常强的谎报、瞒报意愿。所以当突发事件信息一旦报告上来，少数与之利益联系密切的干部就会刻意帮助涉事主体隐瞒或遮掩信息，通过漏报和瞒报来维护利益连结关系，避免涉事主体和自己的利益纠葛被曝光。更有甚者也有极少数干部以事件信息报告来要挟，向涉事企业或单位索要贿赂和封口费，通过主观故意瞒报来获取利益，在现实中表现为知法犯法、谎报和瞒报，并附带勒索、受贿等犯罪情节。

内外兼修，多措并举：从干部素养、制度完善和多源信息角度强化对瞒报行为的治理力度

少数干部瞒报行为有着较为复杂的内外部原因，一方面，少数干部自身缺乏法律法规知识和风险意识，在忽视型、侥幸型、遮丑型心态下迟报、漏报、谎报和瞒报；另一方面，少数干部妄图利用监管盲点来瞒天过海，甚至知法犯法借机要挟，在避责型、搞定型、利益型心态下迟报、谎报和瞒报。为此，解决瞒报问题，我们需要从干部素养、制度完善、技术支撑和社会监督等方面多措并举，具体主要包含以下措施。

第一，提升干部法治素养，震慑忽视和侥幸心理。当前我国相关法律法规对瞒报行为都有明确禁止性规定，例如，《中华人民共和国安全生产法》第八十一条明确规定“负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者迟报”。忽视型心态多数是源于知识缺乏，例如，2021年5月17日，国务院安委办赴四川攀枝花暗访煤矿生产安全，工作组随机选中正处于安全隐患整改阶段的何家屋基煤矿作为检查对象，该矿矿长对于《中华人民共和国安全生产法》规定的主要负责人的7条职责，一条都答不上来。为此要加强干部法律法规知识教育，尤其是信息报告的规定和程序。通过加强法律法规教育使干部明确法律严肃性和违法的严重后果，同时从干部内在素养提升开始，让干部充分认识到瞒报的危害性，将法律规定和制度要求内化为自发的行为习惯，在面对突发事件时能够自觉运用法律思维方式，避免忽视和侥幸心理，将对法律的敬畏转化成行为上的不敢瞒报。

第二，增强干部风险意识，消除侥幸和搞定心理。当前防范和化解重大风险是干部必须具备的重要能力，在面对重大突发事件时，存在于少数干部中的侥幸型和搞定型心态，往往源于对风险危害影响过于低估或对风险演变趋势过于乐观，期待事件向好的方向演化，在抓紧搞定事件不利影响的同时形成了事实上的迟报、谎报和瞒报。为此要强化干部的风险防范意识，从提高风险识别和评估能力开始，增强对潜在风险的敏锐性，善于发现细枝末节中的风险因子，对本职工作中的关键风险点做到清楚明白，善于运用底线思维去观察分析各类突发情况，着力提高面对不确定性风险的专业化能力。

第三，完善认定追责制度，规避遮丑和避责心理。当前相关法律法规关于瞒报的规定较多，但对迟报、漏报、谎报、瞒报之间也存在着缺乏认定标准，现实中难以区分的情况。遮丑型心态和避责型心态的主要原因就是希望通过瞒报来维护形象、规避责任，重大突发事件一旦发生，后续从严的治理措施可能会使属地产业受损，也可能会影响地方政府形象和地方政绩考核，于是以遮丑的名义行避责的事实，上下级官员与涉事主体间自然形成瞒报的攻守同盟。为此我们既要完善制度设计也要统筹机制运行，一方面在制度设计上明确谎报和瞒报中主观故意的认定程序和惩罚标准，另一方面也要进行相应的免责制度设计，鼓励主动报告并及时更新信息，明确区分各类主体的信息报告责任，让制度及其运行更为人性化和科学化。

第四，扩大社会舆论监督，让谎报瞒报无所遁形。随着移动互联网等技术不断发展和普及，媒体形态和舆论监督发生了深刻变化，谎报、瞒报的前提是信息不对称和信息垄断，未来可进一步扩大媒体和舆论监督范围，完善重大突发事件社会监督机制。具体可从以下三方面着手，首先，完善多元主体监督机制，扩大媒体监督和舆论监督范围，提升瞒报被发现的概率和惩处力度；其次，结合《中华人民共和国安全生产法》第四条中“建立健全全员安全生产责任制”的规定，进一步完善举报奖励机制，让掌握信息的人敢于并乐于进行信息报告；最后，加大监管部门抽查力度，如通过暗查暗访、突击审查等，主动发现风险隐患和事件线索，让谎报、瞒报行为无所遁形。

第五，加大智能信息报告，降低迟报和瞒报可能。随着物联网和人工智能等新技术的快速进步，风险监测和信息报告的智能化、自动化程度飞速提高。《中华人民共和国安全生产法》第三十六条明确规定“生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息”。为此，我们可以将物联网、大数据、人工智能等技术充分应用到日常监管和风险监测当中，大幅度提高智能化自动化报告设备设施的覆盖范围，提升信息报告的智能化、自动化比例，通过全天候、全范围自动化风险监测、智能化信息报告来提升信息的及时性和准确性。同时要对这些设备进行定期检查，确保其正常运行，最大程度降低人为因素的利益干扰，保证信息报告的即时性和便捷性，减少迟报、谎报、瞒报行为的发生。

第六，打破信息壁垒，实现跨部门多源信息互证。《中华人民共和国安全生产法》第七十九条明确规定，相关部门及地方政府的应急信息系统要“实现互联互通、信息共享，通过推行网上安全信息采集、安全监管和监测预警，提升监管的精准化、智能化水平”。为此可以将不同来源的信息汇总到统一的信息平台，打破当前各部门、各地方之间的信息壁垒，通过多种渠道、多种来源的信息互相验证，在拓宽信息来源渠道的同时进行智能化比对分析，形成多源信息相互印证的关系，快速识别和破除谎报、瞒报当中虚假信息。另外也要进一步完善信息报告中多层级和多部门的同步机制，即信息报告由多个部门和不同层级的政府同时得到，这样使得封锁和伪造信息变得更加困难，增加迟报、谎报、瞒报的曝光程度。

第七，加大惩处力度，从严处理利益型瞒报行为。在瞒报行为中，影响最恶劣、危害性最大当属利益型瞒报。利益型心态的两类常见原因，一类是少数干部与涉事主体间日常就存在较深的利益牵连，在重大突发事件中，为了维护利益同盟关系或担心利益链条曝光，主动帮助隐瞒和伪造事件信息；另一类是极少数干部存在以权谋私、知法犯法情节，利用事件信息报告为要挟，趁机敛财或索贿。此类瞒报行为虽然数量不多，但危害性极其严重，为此要加大查处力度，监管部门与纪检监察部门协作联动，对这类行为一旦查实，就依照党纪国法进行严肃处理，让违法乱纪者得到应有的惩罚。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导，清华大学中国应急基地兼职研究员）

【注：本文系国家社会科学基金重点项目“建设更高水平的平安中国研究：制度保障、技术支撑与指标引领”（项目编号：21AZD080）和北京市社会科学基金重点项目“北京市突发事件风险沟通机制研究——基于法律文本和情景模拟实验的分析”（项目编号：17JDFA002）阶段性研究成果】

【注释】

①詹承豫、顾林生：《转危为安:应急预案的作用逻辑》，《中国行政管理》，2007年第5期，第89-92页。