村干部实行职业化管理的成效及思考

村干部实行职业化管理的成效及思考

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

村干部职业化和报酬工资化是大势所趋

一直以来,村干部都是不脱离生产的,不拿工资,只有误工补贴,然而村干部不可能仅靠误工补贴就可以养家,他们必须有误工补贴以外的生产经营收入。

进入新世纪以来,有两个因素影响了村干部的行为。一是农民大量外出务工经商,农村普遍形成了以代际分工为基础的半工半耕家计模式,农户家庭收入中农业经营收入占比越来越低,进城务工经商收入占比越来越高。村干部是不脱产干部,他们主要收入来源是家庭生产经营收入。在农户家庭主要收入来自村庄农业收入情况下,村干部家庭不仅有农业经营收入,而且还有当村干部的误工补贴,村干部家庭收入在村庄中就是比较高的。进入新世纪,农户家庭收入越来越依靠外出务工经商收入,村干部却无法进城,缺少外出务工经商收入,村干部家庭收入就由之前村庄中的相对优势位置下降为劣势位置,如果不能在村庄获得除家庭经营以外的收入来源,仅仅靠种承包地农业收入和当村干部的误工补贴,村干部家庭收入就落入底层,村干部职务也就很难再承担下去。

因此,到2010年前后,中西部地区农村越来越多的村干部由那些在村庄有副业收入的“中农”来担任。所谓“中农”,是指留在村庄却仍然可以通过扩大农业经营规模、开小作坊、开农资商店、经营农机等而获得不低于进城务工经商收入的青壮年农民。这些“中农”可以在不离开村庄的情况下获得较高收入,当村干部不仅不降低家庭收入,而且可以增加获取收入的机会时,这些“中农”就成为村干部的主要来源。村干部中农化,或“中农”当村干部,成为2010年前后中西部农村的普遍现象。

影响村干部行为的第二个因素则是进入新世纪,国家不仅取消了农业税,而且向农村输入越来越多的资源。国家资源下乡,伴随而来的就是规范下乡、监督下乡。国家提出建设城乡均等的基本公共服务,提出建设服务型党组织,村干部就不得不花费更多时间来完成上级安排的各种任务,应对上级提出的各种要求,甚至不得不坐班为村民提供全天候的服务。随着越来越多的国家资源下乡,以及将农村纳入与城市同等的基本公共服务供给,国家就大幅度提高了对村干部的要求,一方面,国家开始要求村干部不再是不脱产,而是全职化;另一方面,因为村级工作变得更加复杂,要求也提高了,尤其是操作电脑的要求,淘汰了文化程度低的老干部,村干部越来越年轻化。到2010年以后,之前主要是兼职不脱产的村干部越来越专职化、年轻化,以不脱产为前提的“中农”当村干部的趋势被逆转,因为“中农”要通过生产经营来获得家庭主要收入,专职化的村干部无法满足“中农”兼业需求。

2012年党的十八大以后,村干部专职化加速。专职化的村干部显然不可能只靠之前误工补贴来维持家庭收入水平。湖北省在2015年前后提出村主职干部工资化,规定村主职干部可以享受乡镇副职领导的报酬,当时乡镇副职领导工资约为4万元/年。在调整之前,村干部一年误工补贴大概1万元左右,调整后,一年报酬接近4万元,这样一来,就又反过来要求村干部脱产、职业化,村干部就越来越成为与之前不脱产干部不大相同的职业。湖北省提高村干部报酬是从村主职干部开始的,很快所有村干部的报酬都大幅度提高了。

湖北省的情况当然不是特例,而是在全国中西部农村具有普遍性。当前全国绝大多数中西部农村,村干部报酬都开始工资化,相应的就是村干部的职业化。

相对于中西部农村村干部报酬工资化开始于党的十八大以后,沿海发达地区尤其是苏南、珠三角等集体经济发达的村庄,因为二三产业发展和村集体经济的发展,这些村庄事务繁多,村干部不脱产很困难,村干部职业化和报酬工资化早在上个世纪就已开始了。比较特殊的是浙江一些农村,因为民营经济十分发达,很多民营企业家希望通过担任村干部来获得政治资本,以促进企业经营。民营企业家当村干部,当然只可能不脱产,再者他们只需要误工补贴。近年来浙江农村治理力度比较大,村干部工作量大增,之前不脱产的民营企业家也就逐步退出村干部行列,越来越多的全职村干部出现,村干部报酬也逐步工资化了。

村级治理工作繁杂加重村干部负担,导致村级组织机关化

村干部职业化和报酬工资化,相应的就是村干部越来越变成乡镇的下级,工作由乡镇布置,考核由乡镇进行,待遇由乡镇落实,奖罚由乡镇决定。实际上,当前村干部选任也越来越由乡镇安排和决定了。一般来讲,村级治理或村干部工作主要有四项:

一是服务。服务很好理解,因为全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。当前,几乎全国农村都在村一级建立了党群服务中心,由村干部“坐堂”为群众提供全方位服务。这些服务既包括为村民开具日常证明,还包括回应村民诉求,解决村民问题,代理上级部门为村民提供各种便利,或帮村民向上级办理各种事务。很多地区开始下放行政审批权限,以让农民可以最方便办事。

大体来讲,当前村级组织为农民提供的服务有三个方面:代办各种事务,便利农民;回应农民诉求,解决农民生产生活中遇到的困难;为农民群众提供各种咨询服务。为了更好服务农民,全国各地区都普遍修建了较为宽大的村部办公楼,在村部设立党群服务中心,由村干部“坐堂”为农民提供随时随地的服务。

二是管理。管理职能是指村干部需要协助乡镇在村庄范围行使或代行管理职能,典型的如安全生产排查、疫情防控等等。村庄是熟人社会,村干部与每户村民都要面对面的打交道,情况熟悉,知根知底,相对于乡镇政府以上国家权力机关,村级组织可以低成本、精准地协助国家行使管理职能。此外,村干部的管理职能也包括对辖区居民与集体事务的管理,尤其是集体资源、资产的管理。管理职能与服务职能是不同的,服务职能没有强制性,管理职能则有一定强制性。服务职能中,村民是权力方,管理职能中,村民是责任方。

三是组织动员。组织动员是指通过将村民组织起来,形成集体行动,增加村庄公共品供给的活动。在传统时期,国家很少为村庄提供公共品,村庄就必须通过筹资筹劳内生供给公共品,以保持基本生产生活秩序。当前,国家大量资源下乡,为农村提供城乡均等的基本公共服务,就使得以内生供给公共品为主要目标的村庄动员变得不那么重要了。但这并非是说当前村级治理中的动员就不重要了,因为即使国家资源下乡,也要基层具有对接资源的能力,何况国家只可能及只应当为农村提供基本公共服务,真正的美好生活还需要农民群众自己创造。农民群众只有组织起来了才有可能自己创造美好生活。

村级组织行使组织动员职能,核心是依靠村庄先进群众(比如党员、五老、中坚农民等),团结大多数中间群众,孤立少数落后群众,以将农民组织起来,对接国家资源和建设自己的美好生活。

当前基层治理中,对利益特别敏感的钉子户存在利用国家资源落地的机会索要超额补偿的动机,他们很可能会成功,因为毕竟国家资源不是村庄内部的资源,钉子户多要资源,其他农户利益并没有受损。问题是,一户钉子户成功索要到超额利益,其他农户也就乐于当钉子户,结果就是国家为农民办好事,却发现好事不好办。以往,村庄公共品要靠内生供给,对利益敏感的钉子户索要不当得利会影响村庄公共品的内生供给,钉子户的声誉就会受损,钉子户也就会被边缘化,因此很少会有村民效仿钉子户。现在国家资源下乡,村庄缺少动员,钉子户不当得利很容易引发效仿,集体行动难以达成。

四是统计。统计也是村干部一项十分重要而基础的职能,因为现代治理必须建立在准确统计的基础上,当前村干部最重要的一项工作恰恰是回应上级各个部门要求,填报各种数据。从当前村庄统计工作来看,因为过去的简约治理,很多数据比较模糊,各级政府各个部委都希望通过村级组织来获得精确统计资源,以对村庄进行精准治理。当前统计方面存在的一个严重问题是,上级部门往往比较任性,动辄要求村级组织填表报材料,以至于村干部每天都在填报材料,从而出现了当前村级治理中不必要的繁杂事务。

破解村级组织机关化问题,需要加强村庄自治,组织动员村民群众的力量

当前村干部四项工作或职能中存在一个严重的问题,就是谁来考核、对谁负责的问题。以往的村干部是不脱产干部,也没有工资,只有误工补贴,村干部的动力来自他们在村庄内可以获得的声望,报酬则是其次。并且,村民自治中,村干部是由村民选举产生的,若不能回应村民诉求,村干部就当不下去。无论是协助上级完成税费还是提供村庄基本公共品,村干部都离不开深入村民群众,而动员和组织村民群众,都必须与群众打成一片。

现在的问题是,国家不再向农民收取税费,村庄基本公共品也主要靠国家资源下乡来提供,不再需要村干部向一家一户筹资筹劳。同时,村干部也越来越正规化,报酬越来越工资化,而对村干部的考核主要是由乡镇进行的,工作任务也主要是由乡镇布置的,村干部四项工作绝大多数都是完成上级任务并由上级考核,甚至村干部为村民群众提供服务时村民的满意度也是由上级考核评定的。

这样一来,当前村干部的主要工作就变成了完成上级交办的任务,而越来越脱离村庄和村民,村干部变成了坐在村部提供服务的工作人员,而不是走家串户了解农民情况为农民提供上门服务的村庄内部成员。村干部坐班,完成上级任务,办事留痕,迎接上级检查考核。村级组织越来越机关化、文牍化,村干部变得官僚化了,于是村级组织变成悬浮在村庄之上的组织,与农民群众脱离了关系。

因为上级对村干部有考核权,村干部必须完成上级任务,上级各个部门都倾向向乡村两级布置任务。一方面,国家通过各个部门下放下乡资源,为保证资源安全有效落地,也需要部门具有监管考核乡村的权力,村干部必须按上级部门的标准、规范、程序来完成上级任务并办事留痕;另一方面,上级部门为了防止出现万一的事故,而倾向按“顶格要求”下达工作任务,提出工作要求,结果就是,每个部门的工作都很繁琐。所有这些部门工作最后都要落实到村庄中来,即“上面千条线,下面一根针”,这就造成村干部仅仅应付上级部门的工作都勉为其难,使认真做好上级布置的各项工作变成不可能完成的任务。

当村干部连应付上级安排的各种工作都来不及时,他们为村民提供的服务,也就只可能是应付上级任务的一种形式,而真正深入到村民群众中,动员群众和组织群众,以回应村庄群众诉求,解决村庄现实问题,就变得不可能了。村庄也就逐步变得钉子户横行,积极分子无力,中间群众麻木了,从而造成村级治理成本上升,国家资源下乡难以得到村庄有效接应。好事不好办,基层治理有效就难上加难。

村庄是熟人社会,村庄事务细小琐碎,高度具体,具有很强的地方性,必须加强村庄自治,组织动员村民群众,建立起一个可以有所作为的基层组织,促进国家资源下乡与农村基层有效对接,让基层治理更精准更高效。

(作者为武汉大学社会学院院长、教授、博导)

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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