建设协同高效的政府绩效管理体系

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2022）01-0077-03

绩效管理是创新政府管理方式的重要举措，党中央、国务院对政府绩效管理提出一系列要求。2009年，北京市政府探索实施绩效管理。2014年，国家税务总局在全国税务系统推进绩效管理。北京市税务局作为中央和地方双管单位，同时接受税务总局和北京市政府的双重管理和考评。兼容以上两个考评体系，衔接和融合同类指标的考评标准，将更有利于中央改革任务的落实，有利于政府部门间的相互配合、责任划分和政府职能的有效发挥。

建设协同高效的政府绩效管理体系的重要意义

我国自20世纪90年代开始政府绩效管理探索，虽然起步较晚，但作为政府创新管理方式的重要举措，绩效管理备受重视和关注。从理论到实践、从基础到应用、从试点到逐步全面深化完善，都进行了许多积极的探索和有益的实践。税务系统和北京市政府经过长时间的绩效管理实践，各自形成了特点鲜明的绩效管理方法，也同时遇到了各自的发展瓶颈，因此，建设税务系统和市政府之间协同高效的政府绩效管理体系，具有非常重要的实践价值和意义。

注重细节，解决考评角度不全面、绩效画像不精准的问题。税务系统和北京市政府的行政结构和职能特点不同，两者绩效管理的考评角度各不相同。税务系统具有五级纵向管理体系和专业化业务属性，北京市政府则具有市区两级较为扁平的管理体系和综合性较强的职能属性。以“满意度调查”类指标为例，市政府根据地方实际情况选取调查对象和调查内容，指出的问题和改进意见也更加精准。如果税务总局在考评纳税人满意度指标的时候参考市政府相关指标考评结果，充分考量地域差异，考评结果将更加符合实际、更加具有针对性。此外，市政府考评市税务局的业务类个性指标时，主要对任务进展情况实施监控，如果综合税务总局相关业务指标考评结果，对市税务局“业务类个性指标”工作质量维度进行评价，则考评结果将更加全面。形成合力，解决管理职能重叠、绩效考评资源浪费的问题。税务系统和市政府绩效考评体系中包含一些重叠同质的指标，如党的建设、精神文明建设、组织收入、营商环境、政务公开、安全保密等。如果市税务局将两套考评体系，简单地对内对下开展考评，势必造成同类指标重复交叉考评，在绩效定责、履责、考责、问责过程中，耗费较多时间精力。市税务局结合自身实际将上级同类指标有机融合成一套指标，就可以有效避免“上面千条线，下面一根针”的情况，减轻基层工作负担。从考评数据的利用效率看，目前两者绩效管理信息系统彼此孤立，如果能够实现信息系统相互兼容，通过提升系统智能化水平，将进一步节省人力物力成本，有效解决重叠和浪费等问题。 抓住关键，解决绩效管理制度长期内部运行、主动创新动力不足的问题。政府部门推进绩效制度一般会经历三个阶段。第一阶段，内因对驱动绩效管理制度改进创新起主要作用。克服原始制度缺陷是该阶段驱动绩效制度不断改进完善的主要内生动力。第二阶段，内因驱动绩效制度改进创新的作用逐渐减弱。随着逐年迭代升级，原始缺陷被逐渐解决，制度主动创新的动力逐步减弱。第三阶段，外因对驱动绩效制度改进创新起主要作用。政府部门在日常运行中与其他政府部门建立联系，其他政府部门构成了本单位的外部绩效环境，在沟通协调过程中不断磨合、相互配合。外部绩效环境是在不断发展变化的，因此对本单位制度进行变革，将有助于保持本单位绩效制度与外部环境相适应，解决绩效制度长期内部运行、主动创新动力不足的问题。

主动对接市政府绩效管理的实践探索

北京市税务局以税务总局绩效管理框架为基础，充分吸收借鉴北京市政府绩效管理的优点，以绩效管理为抓手，统筹推进税务总局和市政府重点工作，将两方面考评内容整合到本单位绩效工作中来，努力做到“双考合一”。

一套指标全覆盖，最高标准抓落实。北京市税务局所有指标均为总局、市政府和本局重点任务，选取总局关键指标考点作为个性指标参与市政府考评的同时，将市政府重点工作要求纳入本局指标体系。如设置“工作创新”考点，引导各单位重视创新，注意总结提炼特色亮点和创新做法。

一本台账管到底，绩效考评精准化。对总局和市政府重点工作任务和关键指标实施日常监控提醒，采集考评数据，建立台账，实时掌握绩效指标的执行落实情况。如借助市政府双月绩效任务进展填报和全年绩效自查工作，督促责任处室对绩效任务自查自评，开展绩效“高中低”三级风险管理，发现问题及时纠偏，实现自我管理和改进。

一把尺子论短长，重点考核满意度。综合利用两个考评左右“照镜子”。如总局“纳税人满意度测评”与市政府“服务对象满意度评价”考评内容接近，市税务局将这两项指标综合对下实施考评，通过视频监控系统，对各区局办税服务厅开展音频、视频巡查，对发现问题进行严格考评。

举一反三抓整合，融合考评见成效。针对考评中发现的问题，举一反三并改进完善工作。如市税务局曾经在市政府职权履行率和案件优秀率两项指标上失分。后来将以上两项指标与总局“税收法治建设”指标相结合，编入本局指标体系，明显提高了基层单位对该项工作的重视程度和工作质效。

税务系统与市政府绩效管理融合衔接的目标及路径

税务总局和北京市政府在绩效管理上各自都形成了有益实践，也有着诸多的契合点。将税务系统对接北京市政府绩效管理，实现两套体系科学融合，能够有力推动政府绩效管理制度高效执行，最大限度提升政府治理效能。

绩效计划上，微调框架体系，增强指标编制的针对性。一方面，市政府可以直接利用税务总局相关指标考评结果对市税务局的“业务类个性指标”实施考评。市政府绩效指标体系中，单位自行管理的个性指标由各单位依据“三定”职责编制形成，市税务局选取税务总局关键税收业务指标考点作为本局个性指标参与市政府考评。市政府对此类个性指标可以共享税务总局考评数据，避免数据多头报送、重复考评，实现绩效减负。另一方面，税务总局可以对各省税务局增设区域性差异化个性指标。如市政府对各区政府的指标体系中，依据不同地区主体功能和工作任务设置了差异化个性指标。税务总局可借鉴该做法，充分考量各省经济产业结构、税收规模、纳税人特点等地域差异，有针对性增设个性化指标分类实施考评。

绩效执行上，建立日常通报机制，强化预警纠偏功能。2018年，税务总局不再统一编发指标考评标准细则，拓宽了考评范围，避免了被考评单位“偏科”现象。但是，也一定程度上降低了考评的公开透明度和绩效管理的可操作性。北京市政府每年持续下发市级行政机关绩效管理日常履职考核事项评分标准汇编，建立了日常通报机制。税务系统也可以建立相关配套机制，紧紧围绕重大决策部署落实，紧贴日常工作需求，定期将督查督办、纪检监察、上级通报和领导批示、存在问题以及新闻舆情等内容向各单位通报，有针对性地提出改进意见，强化绩效管理的预警、纠偏功能，更好地发挥指挥棒作用。

绩效考评上，完善察访核验机制，引入年终领导述职环节。目前，税务系统察访核验方式主要包括考评单位日常工作监控、监督检查、政府网站信息、聘请专家随机抽查等。可以尝试在此基础上借鉴北京市政府绩效管理实践作以下优化：集中核验与动态核验相结合，组织考评部门和第三方机构，集中核验指标完成情况和效果，注重整体性和全面性。线上核验与实地核验相结合，依托各类信息系统，在线核验各单位绩效任务进展情况。结合线上核验情况，对绩效任务落实情况进行分析研判，对落实情况和效果开展现场核查。专业监管与群众路线相结合，组织相关专项考评部门梳理制定点位台账，强化核查针对性；坚持走群众路线，借鉴接诉即办指标，直接面对纳税人，核查重点任务是否真正落实、纳税人是否真正满意。测评指标与年终述职相结合，测评加入年终领导述职环节，年终由上级主要领导、各考评部门主要负责人，根据实际还可以邀请人大代表、政协委员和相关社会代表组成测评组，对各单位年度工作进行全面综合评价。

绩效改进上，背靠背反馈绩效考评结果，重点督促问题整改。可借鉴北京市政府绩效考评反馈段次不反馈排名的做法，体现重问题整改、轻分值排名的特点。反馈结果时，除反馈被考评单位自身成绩和考评段次外，仅反馈第一名单位成绩和平均成绩，不再反馈其他单位考评结果和成绩排名情况，以便淡化分数排名，将以前过度关注考评分值和恶意横向竞争，变为关注“自己和自己比”的纵向自我提升，真正将工作重心放在问题分析和整改提升上来。通过持续改进，不断完善创新，使税务系统绩效管理工作更上一层楼，为税收现代化事业增劲助力。

（本文是国家社会科学基金重大委托项目“推动高质量发展的税务绩效管理：实践发展与理论研究”配合课题的阶段性成果〈项目编号：19@ZH018〉）

[参考文献]

[1]王军.绩效管理在推进税收治理现代化中的战略定位与实现路径.中国行政管理，2020，（6）.

[2]江中亮.“融合”是预算绩效管理之根本. 地方财政研究，2013，（6）.

（作者简介：张有乾，国家税务总局北京市税务局党委书记、局长）