有效提升首都“菜篮子”自给率

[中图分类号] D616； F327 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2022）03-0070-04

2022年中央一号文件《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调保障“菜篮子”产品供给，明确提出要加大力度落实“菜篮子”市长负责制；稳定大中城市常年菜地保有量，大力推进北方设施蔬菜、南菜北运基地建设，提高蔬菜应急保供能力。农产品保价稳供对城市安全运行和民生保障具有“压舱石”作用。近年来，随着城市化进程的加快，农产品区域产销不平衡问题越来越突出，尤其是北京等超大城市作为各类农产品的主销区，产销不平衡呈现出进一步加剧态势，北京市委、市政府明确提出，到2025年，全市“蔬菜自给率达到20%以上”的目标要求。有效提升蔬菜自给率，成为新时代首都超大城市治理的必解难题。

首都“菜篮子”供给呈现先升后降发展轨迹

自1988年实施“菜篮子”工程以来，首都蔬菜自给率呈现出先升后降的倒V形发展轨迹，自2002年达到峰值（约74%）之后，连续17年下降，至2019年自给率仅为10%左右。

供给侧的本地蔬菜产量减少，与蔬菜播种面积下降直接相关。2002年北京市蔬菜播种面积为172.5万亩，产量为507.4万吨，而到2019年，播种面积已降至46.7万亩，仅为2002年的27%，产量亦降为111.4万吨，是2002年的21.9%。蔬菜播种面积快速下降主要有两大原因，一是由于城市迅速发展变化中的各种因素，不少蔬菜用地被占用。2002—2018年间共人工造林610万亩，除利用荒山荒地外，也调整了部分农用地。随着城市化进程的持续加快，2002—2018年间北京城市建成区面积扩张了425.6平方公里，约63.84万亩。二是部分菜农“弃菜务工”导致菜地的实际种植面积缩小。虽然与大田农业相比，菜农的收入相对较高，但与二、三产业劳动者的收入相比，菜农的收入水平还是偏低。2019年，北京市法人单位从业人员的平均工资中，农林牧渔业为55138元/人，仍低于建筑业的95651元/人和服务业的187334元/人。这种收入结构，导致一些菜农把菜地撂荒闲置去从事收入更高的行业。

需求侧的蔬菜消费需求递增，则源于人口增长及居民膳食结构改善。与2002—2019年间蔬菜产量的逐年下滑相反，同期北京市常住人口增长量高达766.9万人。人口的增长必然带来蔬菜需求量的提高。与此同时，随着经济社会发展、生活质量改善，首都居民的膳食结构也在不断调整，对蔬菜的需求呈现出增量提质的特点。2020年北京全市居民蔬菜及菜制品人均消费量为122.7公斤，较2017年增长了33.5%。据新发地市场的统计数据显示，2019年新发地市场的蔬菜年交易量为787.2万吨，每天的交易量超过2万吨。为了满足日益扩大的产销缺口，不同季节从不同省份采购大量蔬菜已经成为北京保障蔬菜供应稳定的一种惯性和常态，首都超大城市的蔬菜供给存在一定的脆弱性。

制约蔬菜自给率提升的主要因素

2021年3月31日，中共北京市委、北京市人民政府印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施方案》，明确提出了提升蔬菜自给率的目标。当前首都蔬菜自给率的提高还面临着诸多因素制约。

本地蔬菜种植成本劣势。虽然外埠蔬菜经长途运输所需物流成本明显高于本地蔬菜，但是北京种植蔬菜所需的人工成本、土地成本、水电费等又远远高于外埠，尤其在人工成本已占蔬菜总成本约70%的情况下，北京种植蔬菜的成本劣势就更为凸显。近些年来，尽管北京大量种植劳动力来自外地务工人员，但劳动成本并未有所降低。因为外地务工人员多是举家迁移，他们到北京务工的生活成本，包括随迁家属子女的各项生活费用，都要计入生产成本，这与在当地务工时住房以及居住所用水电费等都不用单列计入生产成本的成本构成明显不同，因此，其所提出的工资要求也远远大于在京外务工的水平。不仅如此，新冠肺炎疫情期间，外地人员流动大幅受限，进一步加剧了北京蔬菜种植业的供给劣势。

组织化规模化专业化严重不足。生产分散化。由于集体经济组织、专业化合作社等未能发挥有效作用，当前北京市多数蔬菜种植依然以家庭小规模生产、分散经营为主。土地碎片化。由于集中流转土地的成本高，北京市大部分耕地经营权分散在农户个人手中，不利于开展大规模集中种植，也不利于优化调整种植结构，更难以形成规模效益。菜农老龄化。当前一线生产者多为留守老人，年龄偏大，从事蔬菜种植的意愿逐渐减弱，种植蔬菜缺乏带头人和专业化力量。空间布局待优化。在全市范围内，还没有系统性地根据耕地资源、区位环境、区域特色等对蔬菜种植进行整体规划、统筹布局，导致各区、乡镇、村庄蔬菜种植各自为战，随意性、分散性、低效性特征明显。产销对接缺统筹。农企对接、农超对接、社区便利店等模式虽然推广多年，但仍局限于少数种植大户、农业合作社，对散户的支持力度远远不够。上述因素导致，普通种植户难以掌握先进的生产技术、栽培技巧和套种模式，对市场变化不敏感，经营管理粗放，存在一窝蜂跟团种现象，蔬菜品种单一、质量参差不齐，无法满足首都市场高品质、多元化的蔬菜需求。

政策支持不系统不连续。一方面是蔬菜种植补贴政策不系统。近年来，北京市出台了很多支持蔬菜产业发展的扶持政策，但许多补贴政策并不贯通。补贴对象不一。有针对实际生产者、合作社、园区的专项菜田补贴、绿防补贴、地膜回收补贴，有仅针对规模化生产主体的有机肥替代化肥补贴。补贴方式不同。菜田补贴是直接按照种植面积每亩补贴600元，绿防、有机肥替代补贴是在购买指定产品时减免费用，而农药包装回收补贴是兑换成农资产品。各种补贴的方式、对象、途径名目较多，政策执行的条件限制也比较多，难以实现支农资金的整合效应。另一方面是高效设施支持政策不连续。例如大棚房乱象整改后，众多农业设施、园区，在生产配套、规划发展等方面的服务没有及时跟进，对投资人的持续投入信心影响较大。与外埠种菜相比，首都农业的要求多、限制多、管控多，导致龙头企业、规模化种植户对支持补贴政策把握不准。以设施农业用地为例，2021年，北京市发布了《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》，但在“耕作层破坏”如何定标定性等问题上尚需细化；此外，温室设施使用基本农田的划补要求将涉及更多的经营主体，实施主体间的协调也面临诸多困难。

始终锚定“菜篮子”自给率的目标不松劲

提高蔬菜自给率，应加大力度，降低过度依赖通过超常规手段解决应急保供等问题，牢牢把握超大城市安全运行的主动权。

牢固树立蔬菜保供的底线意识。提高蔬菜自给率，事关首都发展稳定和安全，事关首都乡村振兴战略实施和农业现代化进程，事关能否不断满足首都群众对优质农产品的需求，要切实增强安全意识和底线思维，有效解决应急保供问题。针对超大城市的蔬菜供应问题，各地研究出台一系列有力措施加强供给，北京市也已经提出在“十四五”期间蔬菜自给率达到20%。根据北京市实际情况，20%的蔬菜自给率只是一条底线，我们还要处理好坚持基本供给依靠大流通与保持适度优质自给比例这一互补关系。在菜田保护政策方面，划定基本菜田，实施严格保护制度，如因发展需要占用基本菜田的，必须实施占补平衡。强化大兴、延庆、平谷等蔬菜生产重点区镇村的功能，在这些重点区镇明确划定相应的菜田保护区。在区域特色划分方面，可加快布局优势单品生产基地和产业园区，打造专业蔬菜镇、蔬菜村。同时，规划设计若干特色片区，引导各涉农区差异化错位发展、优势互补，逐步形成协同联动的生产供给格局。

大力提升蔬菜种植销售的组织化水平。充分发挥各类产业组织的主体作用。压实基层党支部在推动乡村产业振兴中的主体责任，加大党支部领办蔬菜专业合作社的工作力度和扶持力度。充分发挥龙头企业的市场协调作用。推动各涉农区农商龙头企业加快向平台企业转型，整合区域关联产业资源，牵头打造有市场号召力、占有率的区域蔬菜公用品牌和优势子品牌。建立首都蔬菜自给保供联盟。健全政府统筹、产地组织、市场投放、平战结合的保供机制。本地优质蔬菜在直供消费终端的同时，与七大批发市场建立应急保供时的合作机制，以发挥批发市场应急单品有效补充作用。综合施策，保障优质自给蔬菜直达市民的“菜篮子”。从产品类型、供货渠道、保障效率等方面入手，在订制配送、冷链物流、社区直达等方面综合发力，打造特需直供的保障体系，为本地优质供给创造可达便利和需求黏性。组建农业、商务、经信、文旅、市场监管等跨部门协作机制，细分生鲜、净菜等市场需求，衔接生产、加工等市场环节，匹配精品采摘、体验消费等关联业态，形成链条完整、环节标准、品控可靠、拉动有力的整体态势。

扭住发展高质高效蔬菜精准发力。一方面，瞄准高效设施农业，开展新一轮设施农业提升工程，增加单体设施面积，坚决退出一批低效、荒废、改变用途的生产设施，不再纳入蔬菜生产和政策补贴范畴，调整规范其设施用地属性为基本农田；布局新建一批植物工厂级的高效设施农业，充分满足高端设施蔬菜集约生产、品种研发、育繁推一体化及精深加工的用地规模和建设条件。另一方面，加快农业科技创新转化应用，加强制度设计，充分动员在京涉农高校、科研院所、企业研发机构等科研资源，采取揭榜挂帅等形式强力推动优质蔬菜研发成果走向中试、小规模生产和量产，尤其是要在品种更新、功能蔬菜开发、蔬菜营养保健等方面加快攻坚突破，转化孵化出一批具有首都特色的蔬菜新品。

提高政策供给精准度。首先，做好政策顶层设计。在贯彻落实政策法规及规划条件的前提下，围绕蔬菜产业发展的特征和需求，创设更具导向性、操作性、前瞻性的政策。在规自、财政、农业、经信、交通、科技、金融等领域，围绕菜地划定和保护、设施用地及建设条件、农业奖补、农产品加工、物流通行权限、科技转化应用、农产品价格保险等方面加大政策供给，构建权责利相协调的政策环境，让农民坚守农业，让农业有奔头。其次，改善政策投放方式。围绕提高蔬菜供给的目标，加大基础设施、配套设施建设的直投支持力度，降低大田粗放生产的补贴力度，引导蔬菜生产单位的组织形式和资源投放。在确保政策性资金使用用途可控和绩效可考的情况下，支持面向企业、合作社的专项拨款调整为产业配套投资，纳入股权投资构成和分红收益。提高菜田补贴标准，建立绿叶菜专项补贴，坚持“不撒芝麻盐”原则，让补贴政策真正惠及符合培育支持方向的蔬菜生产者。推出淡季绿叶菜成本价格保险，保费采取“财政补大头、农民出零头”的方式。细化各类奖补的投放领域和兑现时序。

加大政策实施和问效力度。做好政策跨领域衔接。当前，最易触发政策红线和企业敏感神经的就是用地政策。要进一步提高对设施农业、都市农业、现代农业等业态基本发展条件的认识，正视产品升级和业态创新的市场需求，对于真正用于农产品鲜切加工、农事体验等项目的用地需求应给予务实、管用的产业配套政策支持，在不违反土地用途的前提下，增强其落地发展、大胆增资的信心，保护其生产积极性。为实现“十四五”期间首都蔬菜自给率达到20%的目标，亟须立足全市区域功能定位和蔬菜需求细化为逐年提升的硬指标。从全市层面要量化出蔬菜种植的面积、吨数、月产量等，针对相关区镇村和企业规定区域指标、组产计划。各类奖补支持政策的执行实施要通过考核其产量、质量、产值、收入、市场占有率、成果转化率等，以期达到真正落实到位的目标。

（本文是首都高端智库2020年重大项目“首都农产品应急保障供应研究”阶段性成果）

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[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04.

[3]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020.

[4]中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].北京日报，2020-12-07.

[5]关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施方案[N].北京日报，2021-04-08.

[6]王晓君，孙炜琳，毛世平. 新冠肺炎疫情凸显的我国农业科技短板领域及发展对策[J].农业经济与管理，2020，（2）.

【作者简介：赵莉，北京市委党校（北京行政学院）高端智库教授；韩久根，北京市委党校（北京行政学院）副校长；邱倩，北京市委党校（北京行政学院）高端智库讲师】