乡村振兴与新型城镇化协同发展促进共同富裕

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，重点是农民。我国无论是城镇化还是乡村振兴都是推动共同富裕的重要手段，同时两项重要战略目标的实现都需要以人为基础，农民是其中重要的人力资源。一方面，新型城镇化发展依靠产业布局、生产要素的集聚，优化产业发展空间，促使人口从农村向城市流动。另一方面，乡村振兴将资本、优质劳动力和技术结合，发挥农村土地、资金、建筑物的资源价值，需要吸引优秀的人才留在农村，参与乡村建设。农民作为其中人的因素对于推动新型城镇化和实现乡村振兴都至关重要，因此促进更加科学合理的人口流动发展模式，提升农民劳动力质量红利，促进农民个体和家庭发展，给予农民最适合自身发展的选择，是促进共同富裕过程中需要重点考虑的人的因素。当前在实现我国现代化发展的进程中城镇化发展不可逆，通过乡村振兴与新型城镇化整体推进、综合施策、协同发展，探寻实现共同富裕的有效策略。

乡村振兴与新型城镇协同发展实现共同富裕要面对的新形势

第一，人口因素是城镇化与乡村振兴战略目标实现的关键。一是人口年龄结构变化带来的挑战。伴随着人口老龄化趋势凸显和人口出生率的降低，近年来我国人口结构发生的重大变化，未富先老成为我国经济发展必须面对的挑战。我国无论农村还是城镇地区人口老龄化都在加速，且农村人口老龄化增速快于城镇。城镇化水平越高对人口老龄化城乡倒置的影响也越深，伴随城镇化水平提高，农村青壮年劳动力向城市转移的加快，农村老年人口比例上升，城市则下降，加剧人口老龄化城乡倒置的严重程度。伴随着城镇化率的提升，劳动力向城市积聚，特别是青壮年、高技能劳动力的流失，大量从事农业生产的50后、60后逐渐衰老，无法参与到农业劳动中，未来中国的农村劳动力规模明显萎缩，也意味着乡村人力资源在乡村振兴和实现共同富裕过程中机遇与挑战并存。

二是人口流动面临新趋势与新特征。1990年，全国村庄数量377.3万个，而2021年只剩下263.3万个，31年时间减少了114万个村庄，平均每天消失的村庄数量是101个。2022年我国城镇常住人口9.2亿人，比2021年增加646万人；乡村常住人口4.91亿人，减少731万人。与此同时，我国常住人口城镇化率达到65.22%，伴随着人口老龄化和少子化，我国较发达国家在劳动力人口方面的优势主要集中表现在我国实际户籍城市化率仅为46%，一半以上的人仍是农民，而发达国家在跨越中等收入陷阱时城镇化率接近80%。我国乡村依然存在劳动力过剩，城镇化仍然处于深入推进期，伴随着我国城镇化快速推进，农民流入到城镇的速度加快，预计到2030年，农村向城镇累计将有约2亿转移人口，要实现“人”的城镇化还有大量的短板需要补。

我国农民群体在城镇化过程中也出现了大量“半城镇化人口”，这部分人还未完全实现真正的城镇化。一部分“半城镇化人口”主要是本地农民工和农民。首先，他们就近实现了居住地从乡村转移到就近的县城或城镇，很大程度上这种方式是为寻求更优质的教育、医疗等基本公共服务，可以说是一种被动的城镇化，产生了一群“留守儿童”和“留守老人”。其次，近两年大量农村劳动力涌入到中西部二三线城市，更有一批回到创业就业成本相对较低的县城，县城成为就地就业的首选务工地。2022年县级及县级市城区人口占全国城镇化常住人口超过30%。县域范围内回乡的人，离土不离乡成为趋势，这类城镇化需要县域有大量产业和就业机会的支撑，否则也无助于共同富裕目标的实现。另一部分“半城镇化人口”则是进城务工的农民，他们在城市获得就业机会和工资权益保障，但与户籍人口无法享受同等的公共服务和社会福利，从长远来看这类群体实现共同富裕的基础尚不牢固。

三是人口质量红利重要性日益凸显。伴随着人口数量红利的逐渐消失，中国人力资源未来的优势主要依靠人口质量。我国劳动力人口质量在城乡之间有巨大的差距，无论是新型城镇化发展还是乡村振兴战略实施都需要依靠高素质劳动力去建设。在劳动力质量方面，依据第七次人口普查数据可以发现，无论是受教育质量还是受教育年限农业人口在整体人口中都位于低位，是我国人力资源质量的短板。受公共产品供给边界的约束，不同层级的政府对不同类型公共产品的供给偏好存在较大差异，农村地区教育和医疗等公共服务具有很强的财政外溢和空间溢出效应，地方政府并不具有明显的供给激励。与此同时，我国在相当一段时间内对农村教师和医务人员工资待遇保障不足，这严重影响了农村教师、医务人员的工作积极性与公共服务质量。要发挥人力资源质量红利的作用，需要扩大农村地区教育、医疗等基本公共服务优质均衡的范围和可及性。

第二，世界变局加快演变需要高度重视协调城乡发展。一是国际环境不确定性、不稳定性增大，对我国乡村振兴与新型城镇化带来新的挑战。一方面，经济全球化受阻，贸易保护主义频繁抬头，贸易战由全面多领域竞争转向重点在科技领域展开，不仅不利于我国农业科技领域发展，也对我国保障粮食安全和实现农业可持续发展形成一定挑战。另一方面，乌克兰危机和国际地缘政治格局变化，使粮食问题成为全球关注的重要问题。中国作为14亿多人口的发展中大国，保障粮食安全和参与全球粮食安全合作的重要性日益凸显，这对中国城乡协调发展和提高农业生产能力，实现高质量发展提出了要求。首先，保障耕地数量和质量仍然是当前我国经济发展所面临的巨大挑战。我国耕地相较10年前第二次全国国土调查的耕地面积减少1.13亿亩。伴随我国城镇化继续深入推进，生态环境压力依然较为突出，耕地保护压力仍然不能忽视。同时，我国如大豆等重要的农产品供求关系呈现出紧平衡状态，对重要农产品种业人口和耕地也提出了要求。其次，我国农业耕地面积广阔，伴随城镇化和人口老龄化，近年来我国耕地抛荒情况有所上升，在这种情况下农业耕地与城镇化发展如何保障与取舍，如何通过产业组织方式的变革整合城乡各类土地资源，如何依靠多种经济形式发展产业和推动乡村资源和耕地的有效利用从而创造更多农产品全球供应的渠道，都是需要解决的问题。再次，农产品劳动力投入和农业资源投入产生的总体成本呈现增长态势，加之农产品价格受市场影响波动较大且增长乏力，严重影响从事农业生产的积极性，导致越来越多劳动力脱离农业生产。如何更好地推动城乡产业合理规划，实现增加就业机会和提高农民收入，成为乡村振兴与城镇化协同发展需要考虑的问题。二是我国布局农业产业面临新机遇。国际竞争、疫情、乌克兰危机和全球粮食安全问题导致的风险，也为我国企业加大投入农产品生产创造了机会。各类企业和经济组织可以依据自身情况，提前规划城乡产业布局，比如考虑增加对农村农产品种养、生产、包装、销售等领域的投资。

第三，我国经济发展面临的挑战很多。一是当前市场需求有所不足、内生动力有待加强。我国乡村振兴与新型城镇化协同发展中的一些经济结构性、周期性问题依然突出。疫情等多重因素导致我国经济运行下行压力增大，虽然经济正在缓慢复苏，但当前需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。二是财政收入存在较大不确定性。无论是新型城镇化建设还是乡村振兴都需要大量的经费支持，然而受疫情冲击的影响，我国政府财政压力增大，虽然今年财政收入将恢复性增长，但经济恢复基础尚不牢固。在这种情况下，既要用好财政资金提高经费使用效率，也要处理好未来发展投资与资金使用安全的问题。

乡村振兴与新型城镇化协同发展助力共同富裕的载体

县域和城乡衔接地带是乡村振兴与新型城镇化协同发展的重要载体。县域及城乡衔接区域以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，一头承担着农业农村发展的重担，另一头又承接着大中城市的经济辐射，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，是解决城乡不平衡、破除城乡二元结构的主战场，是实现共同富裕的重要空间载体。这类载体在中西部是县域，东部地区则是县镇。党的二十大报告提出加快转变超大特大城市发展方式，并指出加强县城建设，不断完善县城基础设施和公共服务设施，更好地就近吸纳农业农村转移人口。可见对农业转移人口的解决方案已经非常明确，城镇化、非农化趋势不可逆转。首先，政策着眼于帮助农村人口能够更好地流向县城、流向中小城市一个非常重要的考量因素是解决县域房地产积压，去县域房地产库存。在此过程中，只有通过产业发展有效解决农民就业，将农民变为市民，使农民容易进城、容易出村，才能进一步释放住房等消费需求，去县域房地产库存。县域和中小城市的住房价格更低，这是农民进城最容易实现的购房落户目标。其次，由于县级政府在公共服务特别是义务教育等基本公共服务领域拥有更好的管理和分配财政资金的功能，尤其是保障农村义务教育阶段的教师工资，这对实现人力资本积累和人力资源的优化配置有很好的促进作用。加大县域和中小城市义务教育优质均衡，加强高中阶段教育建设，会进一步拉动大城市的人才和投资需求，形成经济正循环。最后，县域和城乡衔接地区还有一个重要的特殊性，在于房贷与收入之间仍然存在弹性空间，目前我国超过四成的县城居民已过上有房无贷的悠闲生活。脚下有房住，手里有闲款，是较多县城人的经济状态，这些地方消费能力的显现和消费潜力的发掘是下一步需要开发的关键。这些都让县域和城乡衔接区域的产业发展和促进消费形成了资本市场下沉的“新蓝海”，资本下沉也为县域产业发展带来了空间，因此，以县域为主的城镇化肩负着扩大内需、拉动增长、提升人力资本的重任。

在促进乡村振兴与新型城镇化协同发展的过程中，要改变以往财政资金重点投入在支持城乡基础设施，财政资金投资效率的提升需要着力于未来如何促进人的发展，转变过去重物轻人的发展模式。改变过去静态和基于地理范畴的财政投入思考模式，打破城市与乡村的治理边界，让农民有更多居住、择业、生活选择，使农民到适宜自身发展的地方生存，打破地域限制，完善财政资金跟着人走的制度。在卫生、教育等重点领域进一步扩大钱随人走的范围，提高转移支付在分配中的合理性、科学性和精准度，促进农业转移人口市民化工作提速增效。

乡村振兴与城镇化协同发展实现共同富裕的政策考量

打通城乡产业发展桥梁有效推动农业人口获取更多就业机会。当前通过促进多领域的经济和产业发展，打通城市、县城、乡镇和乡村之间的发展桥梁，实现以工补农、以城带县带乡、工农互惠、县乡村一体化，实现城乡产业一体化发展，既能为疫情后返乡农民的“再城镇化”贮备知识和技能，也能让其积极参与到乡村振兴建设中。因此，当前财政政策在围绕促进人的新型城镇化做文章的同时，要将解决农民在城镇就业作为支持的重点，打通城市、县域与乡村产业之间协调发展的通道，并且通过农业一二三产融合促进农业产业提质增效，这才能切实推动城乡融合发展和实现农业现代化。通过农业户籍制度的深入改革、保障农业转移人口在城市享有同等的基本公共服务、进一步完善农村产权制度等，创造有利于大量农村劳动力向城市转移的就业和发展条件。强化城乡经济高质量发展的政策导向和机制保障，统筹建设城镇平台、产业平台、创新平台和投融资平台，统筹发展城乡特色经济和联农带农经济、集体经济和民营经济，统筹完善城乡基础设施体系、公共服务体系和社会治理体系，从而不断增加居民收入，促进城乡融合，推动区域协调发展。

依托城市和乡村综合发展能力助力共同富裕。当前我国城乡之间联系越来越紧密，商品交换频繁、要素大规模流动，城乡空间分布和产业结构调整均出现了“亦城亦乡”的中间形态，这意味着城乡结构发生了深刻转变，城乡关系呈现出前所未有的联系。因此实现乡村振兴与新型城镇化协同发展必须跳出“就城市谈城市”“就乡村看乡村”的发展固化模式，要在城乡协调发展的大背景下，不断挖掘和释放城市和乡村各自的潜能，发挥彼此的比较优势，通过城市公共服务的扩围，乡村功能的扩展，用好自身资源要素禀赋优势，增强城乡价值助力共同富裕目标的实现。在具体操作层面，要找到城乡产业发展的衔接点，发挥农业有别于其他产业的定位和独特功能，树立城乡协调发展的三个先进理念。首先，推动城乡融合发展，打通产业链和价值链，打造工业反哺农村，城市乡村互为支撑的区域经济发展格局；其次，树立城乡绿色产业协同发展模式，增强优质绿色农产品供给，开发农村生态旅游、康养等产业资源；最后，通过以城带乡，畅通国际市场、国内城市和乡村的物流、仓储、冷链渠道，深化开展国际合作推动农产品国际贸易走深走实，端牢中国人自己的饭碗，为中国能够无后顾之忧地参与国际大国竞争做好充分准备。

以现代农业体系和多领域创新降低农业对劳动力人口数量的依赖。一是以创新推动农业规模化经营。首先，实现乡村振兴与新型城镇化协同发展推动共同富裕要高效利用土地资源，盘活农村存量土地资源，统筹城乡发展，做好城乡发展和生产领域的创新，要以创新实现产业化、工业化、城镇化、机械化，实现产业生产主体转型升级，推动经济和产业发展将分配的蛋糕做大，解决农村低收入群体和半城镇化人口的增收问题，实现扩大非农产业就业供给，依靠多种经营模式、多种所有制方式推动城乡百业兴旺。其次，通过农业产业领域的转型升级和变革、实现智能化发展，加强农业信息技术和智能装备应用，强调创新发展，突破一批“卡脖子”农业技术，为农业创新高质量发展和扩大生产规模奠定技术基础。不断打造新制度、新商业模式和新业态，通过技术和科技降低农业生产对农业劳动力人口的依赖，积极培育新型经营主体、创新经营方式和构建多种形式的产业合作组织，提高从事农业的劳动力质量，为农民提供更多自身发展的选择，为减少单纯从事农业一产和仅仅依靠小农经济的发展模式创造条件。

二是缓解农村人力资源不足状况。面对乡村劳动人口的严峻形势，可以采取兼业化方式来缓解未来农业劳动力匮乏的趋势，提高城乡整体劳动力质量，逐渐化解农村人口老龄化、空心化带来的不良影响，实现从传统农业到现代农业的转型升级。改善农村良好的营商和人居环境，促进农民工资性、经营性和资本性收入增长，提高农业产业职业的吸引力，并不断拓宽农民的收入来源渠道。基于此还能在推进乡村振兴与新型城镇化协同发展的过程中，走出一条规模化经营的农业现代化、产业化、资本化、科技化运作之路，这是实现乡村振兴与城镇化协调发展，推动共同富裕战略目标需要做的前瞻性预判和实施策略。

（作者为中国财政科学研究院研究员）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“西部地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略衔接机制研究”（项目编号：21JZD028）的阶段性研究成果与中国财政科学研究院招标课题“财政支出结构调整的理论、实践与反思”（项目编号：20190001）研究成果】