在法治轨道上推进国家公园体制建设

【资政场】

建立国家公园体制，是推动我国生态文明体制改革的一项重大制度创新。当前，我国国家公园建设取得重大进展：国家公园建设的整体规划布局已经形成；国家公园体制的基本制度已具雏形；首批正式设立的武夷山国家公园、海南热带雨林国家公园、东北虎豹国家公园等5个国家公园已初显“生命共同体”的巨大综合效益；各地探索国家公园具体建设路径和发展模式的实践成果丰硕。在法治轨道上推进国家公园体制建设，是充分发挥法治引领保障作用，进一步推动国家公园体制改革创新的必然要求。

类别化保护向体系化保护转型

以往我国对自然保护地主要采用类别化保护，即按照保护对象的环境要素分别形成诸如草原公园、自然保护区、自然与文化遗产等不同类型的保护地。由于各保护地类型设置依托不同权属部门，客观上存在重叠设置、多头管理、权责不明等问题。

国家公园体制建设，基本目标就在于实现自然保护地“体系化保护”的重大转型，其内涵丰富：

一是实现保护对象体系化，即以保护区域的生态价值为中心，将各保护区域统一进行梳理调整和归类，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充，并相应赋予不同保护级别的自然保护地分类系统。

二是实现划定标准和保护标准的体系化转型，即按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标，制定三级分类标准，并设定不同的保护标准。国家公园以“国家代表性”“原真性”“完整性”为生态价值标准，在管理目标和保护级别上采取最严格保护。

三是实现功能定位体系化转型，即坚持生态保护第一，统筹保护和发展，以分级管理、分区管控为支撑实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。国家公园根据功能定位进行合理分区，划为核心保护区和一般控制区，实行分区管控。

形成激励相融的生态保护制度

在法治轨道上推进国家公园体制建设的核心，在于理顺生态文明保护的各类重大关系，形成激励相容的生态保护制度。

建设多元而广泛的社会参与机制，协调自然保护地责任主体与社会公众之间的关系。公众参与国家公园建设体现了“共建、共治、共享”的公益性理念，能够提高政府决策的民主化和科学化，提升公众的生态文化自信和民族自豪感。

严格落实生态环境保护党政同责、一岗双责制度，践行正确的绿色政绩观，形成自然保护地建设管理不同责任主体之间的良性协作。

健全生态保护补偿制度，降低人类活动对国家公园生态系统的负面影响，协调当地居民生活与自然保护地发展之间的关系。

建立健全特许经营制度，兼顾资源利用效率和生态保护目标。在确保分区功能得到保障和实现的前提下，依法允许开展特定经营项目，有利于完善发展生态经济体系，实现生态为民的目标。

提升法治建设实效

明晰我国国家公园法律体系的功能定位。国家层面，以国家公园法为基础的法律文件，应主要就国家公园的功能定位、保护目标、遴选标准、管理体制、资金保障、事权配置等形成统一规定。同时，应制定国家公园管理的技术规范，为国家公园的统一设置、分级管理、分区管控奠定基础。地方立法则应侧重对需要地方自主决定的特殊性事务进行规定，为特定国家公园的管理运作更适应地方实际提供保障。

探索联合执法、委托执法等多种模式，是中国特色国家公园体制建设的重要环节。如海南热带雨林国家公园创建了扁平化的国家公园管理体制和双重管理的国家公园综合执法管理机制，武夷山国家公园则创新性增设了“国家公园监管”这一执法类别。

加大国家公园的司法保护力度。国家公园跨行政区划和体系化保护的特点，对司法保护的区域协同、创新能动等方面提出了更高要求。在最高人民法院统筹指导下，多地人民法院已联合成立国家公园司法保护协作联盟。在此基础上，建议积极探索建立专门化国家公园生态资源审判机构网络，推动构建环境资源案件审理统一规则，探索预防性公益诉讼、多元纠纷解决等方式。

（作者：罗瑞芳 张真理，均系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）