安树伟：京津冀协同发展的进展、成效与展望（5）

四、京津冀协同发展战略的优化

（一）以疏解北京非首都功能为主向提升河北发展水平转变

疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，经过几年努力，“十三五”时期北京已“基本完成一般制造业企业集中退出、区域性批发市场大规模疏解任务”。“十四五”时期，北京“以攻坚和提升为重点，强化系统观念，一体化推进功能疏解、综合治理和优化升级”。北京之所以聚集了大量的人口，根本原因在于河北与北京之间巨大的收入差距和公共服务差距。但是2014年京津冀协同发展战略实施以来，河北与北京的发展差距不仅没有缩小，反而呈持续扩大的态势。

京津冀协同发展以解决北京“大城市病”为出发点，打造世界级城市群。而京津冀建设世界级城市群离不开河北的支撑，不仅需要有效提升河北的各级城市的产业发展、吸纳就业、公共服务和人口集聚功能，更重要的是必须缩小京津冀三地的发展差距，重点是提升河北的发展水平。因此，京津冀协同发展要在有序疏解北京非首都功能的基础上，更要注重提升河北的发展水平，只有这样才能从根本上解决北京的“大城市病”，补齐京津冀发展的短板。

（二）以产业链为抓手推动京津冀产业协同

京津冀产业协同发展要以北京创新能力为基础，以产业链为抓手促进创新链产业链供应链融合发展。

一是发挥北京辐射带动作用，围绕京津、京雄轴线及重要节点，携手共建重大科研基础设施、产业技术创新平台、创新创业服务平台，构建集人才培养、应用研究、研发孵化、产业制造、科技服务为一体的全域创新空间体系，推动创新链产业链供应链价值链深度融合。二是打造“五群六链五廊”的京津冀产业协同发展新图景。“五群”是指集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等产业集群；“六链”是指氢能、生物医药、网络安全和工业互联网、高端工业母机、新能源和智能网联汽车、机器人等产业链；“五廊”是指京津新一代信息技术、京保石新能源装备、京唐秦机器人、京张承绿色算力和绿色能源、京雄空天信息等产业廊道。三是提升产业协作平台集聚能力。建设滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技城等协同创新中心，提升宁河京津合作示范区、武清京津产业新城、北戴河生命健康产业创新示范区等平台集聚能力，在环京津地区重点建设一批重点承接平台。

（三）以“一核双城”的中心城市格局向“一主两副”转变

京津冀城市群内部的差距，突出体现在北京、天津两市与河北之间的差距，仅强调“双城”引领无助于解决冀中南地区的发展问题。一般来说，城区人口规模在1000万人以上的城市，辐射半径可达200km。石家庄与北京和天津的距离均在300km左右，使得北京和天津两个超大城市均难以对冀中南地区形成较强辐射。仅靠“一核”和“双城”难以有效缩小京津冀不断扩大的区域差距和实现协同发展，必须充分重视发挥石家庄的带动作用。虽然石家庄与北京和天津之间仍然存在很大差距，但区域性中心城市地位和区域带动作用比较明显。因此，应该将天津和石家庄作为京津冀的副中心，实现“一核双城”向“一主两副”的转变，特别要注重提升石家庄综合实力，促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚，使石家庄尽快发展成为京津冀协同发展的新动力源，形成以北京为中心、天津和石家庄为副中心的京津冀城市群增长极体系，提升城市群整体竞争力。

（四）以城市群为主向城市群与都市圈并重转变

一般而言，城市群系统的演变遵循“中心城市—都市圈—城市群”的发展过程。

都市圈作为城市群形成发育的必经阶段，发挥衔接中心城市和城市群“承上启下”的作用，京津冀协同发展应聚焦于都市圈建设。京津冀包含北京和天津两个超大城市，以京津两市为核心形成的首都都市圈和天津都市圈的边界已经重叠，但是仍然难以对冀中南地区产生辐射。建成区常住人口300万人以上是我国城市基础设施布局及行政政策常用的门槛标准，也是我国划定都市圈核心城市的重要依据。河北省会石家庄地处冀中南地区，其主要经济指标在冀中南地区的优势地位并不明显，与周边的邯郸、邢台、衡水等城市经济联系也较为薄弱。2019年石家庄建成区常住人口突破300万人，达到了都市圈核心城市的人口门槛标准。因此，以石家庄为中心，将京津冀南部功能拓展区的多个节点城市纳入都市圈的范围，通过首都都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈的“三圈耦合”，共同促进京津冀的多极化和网络化发展，为建设京津冀世界级城市群补齐短板。

五、进一步推动京津冀协同发展的思考

（一）增强核心城市对外围地区的辐射带动能力

京津冀协同发展的目标之一是建设世界级城市群。世界级城市群的发展历程表明，世界级城市群的建设与世界城市的形成是相互促进的，其核心城市既是世界城市，也是一定范围内的中心。

当前，北京处于后工业化阶段的北京，近期仍然是京津冀以金融服务、研发创新、管理控制功能为主的中心城市，北京在京津冀的这一地位近期内不可能被其他城市超越。提升北京辐射功能，要优化产业结构，提高经济实力，加快向高端化、服务化方向发展，努力形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构。提升北京辐射功能，核心就是处理好“减”与“增”的关系，“减”是放弃一般的加工和组装环节，着重开拓产业链的上游和下游环节，提高产业链现代化水平；“增”是推动管理和技术升级，用新组织生产方式和先进技术改造传统产业，从而提高产品竞争力和附加值，最终实现产业升级。要强化北京的国际交往功能，强化与周边城镇高效通勤和一体化发展。通过北京的辐射带动作用，全面提升京津冀国际交往的软硬件环境，推进服务标准、市场规则和相应的法律法规等制度规范，建立一体化的市场机制和制度保障；打造高端国际交流平台，吸引国际组织总部落户京津冀，以扩大对外开放水平。

（二）畅通核心城市与外围地区之间要素流动通道

畅通要素渠道既包括交通基础设施互联互通等，也包括市场一体化。

一方面，良好的交通基础设施是接受核心城市辐射带动作用的前提条件，应制定城市群交通一体化发展规划，以城际交通为重点，推动形成城际交通、轨道交通、高速公路等城市快速交通方式，促进各种运输方式之间的衔接与合作。

另一方面，应加快破除行政壁垒和制度障碍，促进生产要素自由流动，建立健全协同发展的体制机制，形成区域一体化发展格局。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导城市群内劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素、资本要素市场化配置；健全要素市场运行机制，通过完善要素市场化交易平台，完善要素交易规则和服务，提升要素交易的监管水平，打破地方保护。

（三）大力提升河北发展水平

2014年河北人均GDP39984元，居全国各省份第18位，相当于北京的40.0%、全国的85.7%；2022年河北人均GDP56995元，居全国各省份第26位（居东部地区末位），相当于北京的29.9%、全国的66.5%。河北不仅要积极承接产业转移，更主要的是大力提高地区整体发展水平和竞争力。

第一，要打造河北经济增长极，提升河北对北京的有效承接能力。以完善城市群形态为重点，在河北南部培育形成石家庄都市圈，以带动冀中南地区发展。明确把石家庄作为京津冀副中心城市，促进唐山、保定、邯郸向Ⅰ型大城市发展，尽快成长为具有“二传手”功能的大城市。

第二，要推动传统产业转型升级。通过重点发展高端制造业，培育发展战略性新兴产业，提升河北对北京的有效承接能力。

第三，要提升河北市场化水平。应在思想观念、科学技术、体制机制、发展模式等领域推进全面创新，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，营造创新环境，激发创新行为，保护企业家精神。

第四，中央政府应对落后的外围地区提供一些特殊的扶持政策，如财税倾斜、金融扶持等。

（四）实现有为政府和有效市场的统一

随着京津冀协同发展战略进入后半程阶段，仅靠政府的行政主导成本较高、边际收益也会明显下降，要从破除市场藩篱、打通循环堵点角度出发，实现有为政府和有效市场的统一。

第一，制定差异化的区域经济策略。着力缓解南部功能拓展区农业功能下降、西北部生态涵养区生态功能减弱的趋势，根据“四区”不同特点制定不同的发展战略和支持政策，实现行政绩效考核目标差异化，力求使得各区域的发展战略符合该地区的发展基础及未来发展方向。

第二，完善“四区”之间的利益补偿机制。合理的利益协调和补偿是生态环境治理可持续发展的基础，应加快张家口和承德首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设，继续完善京津冀大气污染联防联控机制，确保生态环境治理的稳定性与持续性。建立与完善中央政府补偿为主、地方政府补偿为辅的生态补偿机制，采取多种补偿方式对实施生态环境保护的区域给予恰当的利益补偿，促进生态产品价值转化，保障生态治理的常态化运行。

（五）提升京津冀治理能力和治理水平

面对京津冀三地和中央政府不同的利益目标和诉求，亟需提升治理能力和治理水平，实现区域治理现代化。

第一，实现治理主体的多元化。要保证各级政府、企业、居民、社会组织的有效参与，充分考虑到各类利益主体的不同利益需求，与政府形成有益补充。

第二，实现治理手段的多样化。京津冀在使用传统治理手段的同时，更要综合运用财政、金融等经济手段对其他治理主体进行有效激励和约束，发挥法律手段连续、稳定的优势，实现不同治理手段之间的互补。应由行政手段为主尽快转变为以法律手段为根本，以经济手段为基础、以行政手段为补充的综合治理手段，以保证区域政策的连续性、稳定性和有效性，实现从治标向治本的根本性转变。