【党员课堂】张小平：推进乡村治理，高质量党建引领是关键（2）

二、党建引领乡村治理的成就和经验

（一）党建引领乡村治理的顶层设计

1.“四议两公开”制度

“四议”，是指村级重大事务决策需经过四个关键步骤。一是村党支部提议，村党支部根据上级政策、村民需求或村庄发展需要，提出初步议题或方案，如修路、土地流转、集体资金使用等。二是村“两委”商议，村党支部委员会和村民委员会共同讨论议题的可行性、实施细节和潜在风险，形成统一意见。三是党员大会审议，召开党员大会，对村“两委”商议后的方案进行审议和修改，发挥党员先锋模范作用。四是村民代表会议或村民会议决议，将审议后的方案提交村民代表会议或全体村民会议表决，确保村民直接参与决策。“两公开”，是指决策过程和结果必须公开透明。其一，决议内容公开。村民会议通过的决议需通过村务公开栏、微信群等渠道向全体村民公示。其二，实施结果公开。项目完成后，资金使用、工程质量、验收情况等结果需再次公开，接受村民监督。

“四议两公开”是在实践中逐步探索、总结经验形成的。“四议两公开”发源于河南省邓州市2004年的基层治理实践，其核心是通过“党组织提议、村‘两委’会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议”的民主决策流程，以及“决议公开、实施结果公开”的透明化机制，确保村级事务决策的科学性和合法性。这一制度在解决土地流转、集体资产分配、基础设施建设等农村治理难题中发挥了重要作用，成为党建引领乡村治理的典型范例。

2010年中央一号文件提出推广“四议两公开”。此后，“四议两公开”被多次写入中央一号文件。2023年中央一号文件提出“健全党组织领导的村民自治机制，全面落实‘四议两公开’制度”，进一步巩固了其作为乡村治理核心工具的地位。此外，“村级重大事项决策实行‘四议两公开’”还被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》中。2022年，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，“完善村级重要事项、重大问题经村党组织研究讨论机制，全面落实‘四议两公开’制度”。

“四议两公开”是中国特色乡村治理体系的创新实践，通过“党建引领+民主程序”的结合，既巩固了基层党组织权威，又激活了村民自治活力，其本质是通过制度化设计平衡“集中”与“民主”、“效率”与“公平”的关系。未来，要进一步推动“四议两公开”从“有形覆盖”向“有效运行”的深化，使其真正成为乡村振兴的治理密码。

2.“四治融合”模式

乡村治理中的“四治融合”指的是将自治、法治、德治、智治相结合的治理模式。自治，以村民为主体，通过民主协商、自我管理实现乡村事务的自主治理，其目标是增强村民的主人翁意识，减少行政过度干预，形成共建共治共享格局。法治，以法律为准则，通过普法教育和依法管理保障乡村秩序，其目标是构建法治化治理框架，确保乡村事务有法可依、有章可循。德治，起到弘扬传统美德、对村规民约的柔性约束的作用，培育文明乡风，其目标是通过道德教化提升村民素质，形成崇德向善的乡村文化生态。智治，利用数字化、智能化技术优化乡村治理手段，其目标是打破信息壁垒，提高治理效率，降低管理成本。

“四治融合”模式的形成是一个从中央政策引导到地方实践创新逐步推进的过程，其背后融合了传统治理经验与现代治理技术，并在党建引领下不断深化。“四治融合”模式是中国在乡村振兴战略背景下，由党建引领乡村治理所提出的创新实践。“四治”之间具有互补性，自治激发活力，法治划定边界，德治凝聚共识，智治提供支撑，四者形成治理闭环。“四治融合”既尊重传统乡村社会的文化根基，又融入现代治理理念和技术，通过多元共治减少矛盾，推动乡村社会长期稳定发展。

3.“第一书记”制度

“第一书记”制度是我国基层党建与乡村治理的重要创新机制，旨在通过选派优秀党员干部驻村，强化基层组织建设，有效推动乡村治理与乡村振兴。第一书记通常由省、市、县三级党政机关、企事业单位选派，主要职责包括以下几个方面。一是整顿村党组织，提升党员队伍素质，规范组织生活，协调村“两委”关系，强化党组织在乡村治理中的核心地位；二是在经济发展方面，制定村庄发展规划，引入产业项目（如电商、特色农业等），争取资金和资源，完善基础设施；三是在社会治理方面，化解矛盾纠纷，推动移风易俗，组织文化活动，提升村民自治能力；四是在政策落实方面，确保中央政策在基层落地，监督扶贫资金使用，防止腐败和形式主义。

20世纪90年代初，山东、内蒙古等地开始探索选派机关党员干部到村任职工作。2000年前后，安徽、浙江等省开始探索大规模选派党员干部驻村工作的做法。2002年，湖南省湘阴县率先尝试选派机关党员干部到农村担任村党支部第一书记，旨在破解“三农”问题，强化基层组织建设。2008年，湖南湘西自治州正式实施移民村党组织“第一书记”制度。总的来说，2008年前后，全国多数省都开始加大开展选派驻村干部的力度。2012年以后，第一书记由中央推进逐渐形成制度。

中央对“第一书记”制度高度重视。2012年印发的《关于在创先争优活动中开展基层组织建设年的实施意见》指出“中央确定2012年为基层组织建设年”，并强调“对于工作薄弱村，应下派得力党员干部担任‘第一书记’，帮助整顿后进党组织”。2015年，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求“对党组织软弱涣散村要全覆盖”。2019年，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出“建立第一书记派驻长效工作机制”，提出“并向乡村振兴任务重的村拓展”。2021年，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

“第一书记”制度，是中国特色的乡村治理创新，体现了“党建引领+资源下沉”的治理逻辑，不仅是中国减贫与乡村振兴的核心抓手，更是国家治理体系向基层延伸的重要实践，其意义和价值体现在强化乡村治理的党建工作、激活乡村经济、密切党群关系、培养干部以及进行乡村治理机制创新等诸多方面。这一制度创新为全球基层治理提供了中国方案。

（二）党建引领乡村治理在实践中的创新机制

乡村治理中的“党建+”模式是中国共产党通过强化基层党组织建设，将党的领导与乡村治理各领域深度融合的创新实践。以党建引领为核心，通过组织优势、制度优势转化为治理效能，形成“以党建带治理、以治理促发展”的良性循环。

1.“党建+多元共治”的乡村治理格局

在党建引领下，已经构建起由基层党组织牵头，以及乡政府、村委会、村民、乡贤、社会组织、市场企业、高校、法律服务机构、媒体、网络平台共同参与的乡村治理多元共治格局。同时，一些公益组织、行业协会、文化团体等社会组织通过提供专业化服务参与乡村治理；本地致富带头人、退休干部、返乡创业者等新乡贤通过资金支持、文化引领、调解矛盾参与乡村治理。

2.“党建+‘四议两公开’”的治理工作机制

通过党建引领，“四议两公开”制度已得以落实，目前大多数乡村的党支部在提议阶段能够起着主导的核心作用，确保决策符合国家政策和村庄长远利益。通过村民代表会议决议，落实“村民的事村民定”原则，避免少数人决策的弊端。程序规范化减少暗箱操作和矛盾冲突，增强村民对村“两委”的信任。公开环节倒逼干部规范用权，防范“微腐败”，促进干群关系和谐。

3.“党建+‘四治融合’”的治理模式

通过党建引领，“四治融合”模式基本得以落实。其一，“党建+自治”，包括完善村民委员会、村民代表大会等自治组织，推行“一事一议”“村务公开”等制度，保障村民知情权、参与权、监督权。其二，“党建+法治”，体现在法治广场、法治书屋、法治讲堂实现乡村覆盖上，依法打击乡村黑恶势力，维护村民合法权益。其三，“党建+德治”，意味着挖掘本土优秀传统文化，如家风家训、乡贤文化等，树立道德榜样。制定村规民约，倡导移风易俗，开展“文明家庭”等评选活动，弘扬正能量。其四，“党建+智治”，推广“互联网+政务服务”，实现村级事务在线办理；建设智慧乡村平台，整合治安监控、环境监测、应急管理等数据；运用大数据分析村民需求，为村民提供精准的公共服务。

4.“党建+人才”乡村治理的人才建设路径

通过党建引领，探索出解决乡村治理人才短缺的有效路径。其一，落实驻村“第一书记”制度等，解决关键治理人才的短缺；其二，对村干部进行流程培训、跨村交流等，提升议题策划、数字化治理、矛盾调解和信息公开能力；其三，吸纳返乡青年、退伍军人入党，破解农村“空心化”导致的人才断层；其四，通过绩效考评、荣誉表彰等方式，增强基层干部干事创业动力。

5.“党建+责任体系”的治理运行方式

通过党建引领，探索出一系列乡村治理的运行方式。其一，在乡村治理的理论建设方面，探索出“党建+理论武装”；其二，在乡村治理的组织建设方面，探索出“党建+人才”、“党建+责任区”、“党建+示范引领”、“党建+网格化管理”；其三，在乡村治理的经济建设方面，探索出“党建+合作社”、“党建+产业链”；其四，在乡村治理的社会建设方面，探索出“党建+村民说事会”、“党建+道德评议会”、“党建+调解队”、“党建+信访”；其五，在乡村治理的文化建设方面，探索出“党建+村史馆”、“党建+红色文化传承”、“党建+移风易俗”；其六，在乡村治理的生态建设方面，探索出“党建+生态责任区”、“党建+生态旅游”、“党建+垃圾分类”等。