李善同：发展战略与区域经济（5）

　　“十一五”发展战略
　　下面我想就“十一五”发展的战略，再谈点看法。我们知道“十一五”中间，或者在十七大的报告中间，关于区域方面有两个很重要的概念，一个就是区域总体发展战略。区域总体发展战略实际上就是四句话，简单地说就是西部开发，东北振兴，中部崛起，东部率先。这就是区域总体发展战略。
　　这个总体发展战略实际上对四个地区给了一个定位。比如我们怎么推进西部开发。东北老工业基地有它的特点，过去对中国的工业发展、工业化做了很多的贡献，由于改革开放以来很多改革问题，国有企业比较多，资源有些枯竭，所以它遇到很多新的问题。这个地区需要国家给予支持，来解决在发展中间的很多社会问题和资源枯竭性的问题，所以必须要采取一些政策。我们知道，现在有西部开发办，有东北振兴办，去年也成立一个中部崛起办。中部崛起办现在放在国家发改委的地区司里面，由他们的司长作为常务负责。
　　这种总体发展战略，是这个区域政策一步步演变过来的。实际上讲到西部开发的话，有些政策要想撒胡椒面的话，就体现不出来支持力度。另外，西部差距也是比较大的。中国地区的最东北角，我们知道，大兴安岭也享受西部开发的政策。所以我们可以看到，西部开发这个政策，从地域上涵盖了从东到西。实际上北部、西部缺水，西南缺土，特别是贵阳那个地方都是石头山。西部可能是沙漠化，西南可能就是石漠化的问题。即使是西部，各个地区的差异也比较大。我们觉得，区域总体发展战略虽然给各个地方都有一个定位，也体现了中央政府对各地区都很关注，关注的角度不一样。
　　再有一个特别的问题，对东北、西北、西部、东部都要有一些政策。在1999年到2000年的时候，我们到西部去，那时候河西走廊那一块，从兰州一直到嘉峪关，这一路过去，很多地方干部都说，只要是我们有了东部的政策，我们也能发展成东部那样。当然这话反映一种心情。当时西部也要有税收优惠，也要有一些特殊的政策。现在西部有特殊政策，也有税收优惠。原来东部有优惠，后来西部有优惠，东部也有优惠，中部再有优惠，那还优惠吗？大家都没有优惠了。所以说，这样一弄，区域政策的设计也有很大的问题。我们觉得，这样的话，区域的总体发展战略就是这四个区的概念只能体现中央对各个地区都很关注，都给他们一个定位。他们在整个区域发展中间所起的作用，或者说政策的角度不一样。但是政策的设计是比较困难的，所以在“十一五”中间，除了提出总体发展战略以外，就是要提出主体功能区。
　　主体功能区大家最近也了解了，就是根据各地区的人口、经济、自然资源状态把整个的国土分成四类地区，一就是优化开发区，一类是重点开发区，还有限制开发区和禁止开发区。当然这个名字叫得不太好，我去年在日本介绍这四类地区的时候，有一个日本人说你们不是都是讲发展吗？怎么还有些地方禁止发展呢？好象不太合适吧？实际上，不是说不让它发展，并不是说禁止所有的经济活动，只是说那个地方就不能够再去搞大规模的工业化和城市化。现在前两类地区重点在发展这方面，后两类地区主要是在保护。最近发改委在积极推进这件事情，他们也和中科院的地理所把中国的各个地区利用一些卫星图片来进行一些定位。按照这些指标来看的话，哪些地区属于优化开发区，哪些地区属于重点开发区，哪些地区要限制，哪些地区要禁止开发，要进行更严格的保护。
　　当然，这四类地区的划分，政策也要跟上。这里也提到产业政策，特别是财政政策、保护环境政策、人口政策。实际上这里有很重要的一个概念，除了经济以外，还鼓励人口的流动，把人口从生态脆弱的地区迁出去，不是人为地迁，而是为他们的流动创造一些条件。因为很多地区人口过密了以后，对当地的自然条件造成了很大的伤害。我们曾经到怒江去看过，现在很多搞环保的人都认为怒江是不利于搞水电站的，不能够开发。但是实际上，当地的政府和老百姓都盼着那个地方修水电站，因为什么呢？那个地方原来的人，就是很多少数民族，人都不高。当时我一看，那个县的领导怎么都那么矮，一米四几，后来一看当地人，都那么矮。为什么那么矮呢？实际上就是因为他们老爬山。那个地方就是山比较多。所以政府也有政策，就是把那个山上人移下来。像这类的地区，人口的过度密集已经对当地形成了很大的破坏。所以在主体功能区的设想中间，特别有一个人口的政策。
　　在四类开发区的划分中间，要考虑到各种政策的配合。比如优化开发区，指的是现在国土开发密度已经很高的、承载能力比较弱的地区，这个地区实际上就是要提高它的产业升级，能够改变发展的方式，要提高它的竞争力。重点开发区要加快工业化和城市化的进程。限制开发区指的是需要一些保护的地区。实际上现在把农业区也都分为这个地区，就是作为生态区，农业在很多程度上是要进行保护的。而且除了能生产出粮食以外，还有一个很重要的生态功能。禁止开发区基本上就是现在已经设立的各种自然保护区。
　　现在对四类区的划分，基本上先进行到省一级。目前来看，基本上大体的一个概念，我们考虑的指标就是这些，土地、水、环境容量、生态系统，还有人口聚集度发展水平和交通的可达性。实际上现在优化开发区基本上指的是长三角、珠三角和北京天津河北的一些地区。其实在这个提法中间，即使在优化开发区中，可能也需要有一些重点的地区。比如说在优化开发区中间或者在重点开发区中间，也有一些湿地还需要保护，所以这个概念有时候实施起来也存在很多问题。但是基本上，优化开发区指的是这样一些地区。重点开发区可能是比较多的，特别是现在提的几个城市圈，除了珠三角、长三角和京津冀以外，大部分是重点开发区。
　　限制开发区基本上是一些生态功能区。禁止开发区基本上就是我们所有的森林公园啊。禁止开发区更多的是发展旅游业和服务业。现在正在制订究竟怎么划分，省一级和下一级政府到底什么关系。现在定的最小的单元是以县为单位。另外，政策怎么来配合，这些都是很重要的一些问题。现在很多地方对这个问题认识还不是非常够。但是看起来，这届政府包括2008年人大开会以后的政府，也会继续来推进这个主体功能区的思想。我觉得各地的政府应该更进一步理解这个问题，把主体功能区的具体政策落到实处。
　　我跟大家就汇报到这儿。
　　(报告人系国务院研究发展中心战略与区域经济研究部部长)