程国强：加快形成城乡一体化新格局（3）

改革进程的主要问题

回顾历史，我们看看推进城乡一体化究竟面临哪些问题？

第一，要缩小城乡差距，就要看农村有多大的实力。我国农业本身的实力太弱，跟发达国家农业比较，差距太大。比如说美国的农民，一个农户有几万亩地，所以靠着那几万亩地，他挣钱比城里人多。而日本的地并不多，一个农民可能多的有几百亩地，少的有几十亩地，但他住的是非常好的别墅。日本的城里人住别墅是很难的，我记得前几年到访日本，外务省的一个司局长接待我，谈到住房的问题，司局长的标准只有60~80平方米。一般来说，在日本奋斗到司局长一级要到五十岁以后，工作一辈子就是分了60或80平方米的房子，他个人认为是豪宅。但日本农民的房子有两三百平米，独立的院落，有房、有车、有地，空气很好。所以虽然日本的农业支撑能力不强，但农民靠自己的地，就能够比城里人生活得更幸福。但是，中国农业的支撑能力太差，主要的原因是人均的耕地是1.38亩，农业太薄弱，所以农村发展靠农业就没有希望了。

第二，由于农业太弱，农民收入来源不多，所以城乡收入和经济发展水平的差距在拉大。我们算了一下，从可支配收入即所谓的现金收入的角度来看，大概是六个农民干一年的收入相当于一个城里人干一年的收入。从纯收入角度来看，大概是三个多的农民干一年相当于城里一个人干一年。所谓的纯收入是什么？农民除了赚的现金以外，家里养猪、种菜等，尽管不是钱，但用于自己的生活，不需要额外花钱购买，所以也算是个人收入。就现金收入来说，六个抵一个，差距就太大了，因为六个人得生活，还有孩子要上学，还要看病等，所以农民消费水平比较低。现在，全国县和县以下的人口占到三分之二，但是他们的购买力只占全国的三分之一。

第三，目前城乡基础设施设备发展差距比较大。比如说，现在全国大概有2.3亿人口饮水达不到安全标准，还有100个乡镇不通公路，40000个行政村不通沥青路、水泥路，1000万农村人口用不上电。在教育方面，现在农村15岁以及15岁以上人口平均受教育的程度只有1.28年，就是小学读完以后还上了1.28年的初中，连初二都不读完，比城里低2.4年。每百名学生计算机拥有数，城市比农村小学多2.3倍，初中多1.45倍。师资的差距就更大，农村可能读一个高中就可以教书了，在城市教书必须是中师以上的，甚至是大学生。在卫生方面差距也很大，农村很多的地方，小孩子是请一个人在家接生的，因为没有钱到医院住院。在文化方面，城市里看个电影很方便，农村就很难，一年能看几次电影就不错了。

第四，政府对农业农村的支持还不是很健全。主要是指国家财政的支持、补贴，即使现在给了不少钱，但是实际上还远远不够。

第五，城乡社会管理制度差距比较大，不适应城乡一体化的要求。改革开放以来，整个农村的利益格局在调整。有的地方种族势力起来了，选一个村长，要看他是不是这个种族？有的是其他的黑社会势力进入，如果不及时调整农村社会关系，就会出问题。这么多年来，因为征地、移民、环境污染等问题，农村纠纷多了，上访多了。如果对农村的社会管理不抓紧，不抓好，就会有很多隐患。所以现在的管理办法还有待于完善，按过去的老路子管不好新问题。

城乡一体化的主要任务和工作重点

最后，我说说下一步中央关于促进城乡一体化的政策安排。

对于城乡一体化，中央有一个基本的要求：到2020年，要把城乡经济社会发展一体化体制机制建起来。为此，在政府政策上、在制度安排上，都要朝这个方向努力。要使城乡基本公共服务均等化明显推进，也就是尽管可能使城乡在教育、卫生、文化、社保等方面缩小差距。北京按照这个总体部署，最近几年有个著名的说法叫“双轮驱动”。“一轮”是以镇区为重点梯次推进规划重点镇和一般镇建设，着力加强乡镇建设；“一轮”是以村为单元分批建设规划保留村，扎实推进社会主义新农村建设。

具体来说，中央有这样几个政策的安排。

第一，更多的财政收入投到农业部门，投到农村。要健全农业投入保障制度，就是要形成农业投入稳定增长的长效机制。要健全农业补贴制度，尤其是有一些种粮食的农区，如果没有补贴，他们不种了，如果出现没有粮食的情况，那更复杂了。

第二，统筹城乡规划。要促进城乡发展合理的布局，要做好规划。之所以要规划，就是防止各个地方盲目发展，合理安排乡镇建设，包括农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。统筹城乡发展规划，一个是综合规划，比如北京市总规划考虑到某个村镇，另一个从纵向来看，就是市、区、乡、村都有规划。总的规划要讲求细节，但每个地方的发展又有各自具体的规划。每一级的规划都要按照城乡的统一规划进行实施。

第三，在农村要搞现代农业。粮食、棉花等主要农产品要保持供给，不能为了使农村跟城里一样，而把农业荒废了，那样城乡差距就永远实现不了。中央提出要搞现代农业，像日本农业一样，要让农村的农民比城里人生活还要好。

第四，要统筹城乡基础设施建设，改善农村生产生活条件。基本实现城乡基础设施建设管理一体化，这是物质基础。如果在路、水、电、气各方面差距太大，那是不行的。所以，一要加快解决农村的饮水问题，二要加强农村公路建设，三要解决农村燃料问题，加快沼气建设，四要加快农村电力建设，五要加快农村社会事业发展，主要是推进城乡公共服务的均衡化。

推进城乡一体化有下面几个工作重点。

第一，提高义务教育水平。为此，我们这几年做了很多的工作，从2008年开始农村已经全面实现了全免费的义务教育，而且对困难家庭、寄宿生都有生活补助。

第二，加强农村医疗卫生事业发展。基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康。根据国家发改委的统计，到2007年底，全国已经有了8800多个县级医疗机构，全国大约有2400多个县市级单位（不包括城区），每一个县级单位有近4个医疗机构。还有4万余家乡镇卫生医院，61万个村的卫生室。而且，还要建立完善的农村新型合作医疗制度和医疗救助制度。现在，全国参加合作医疗的农民是8.15亿人，91.5%参加了农村新型合作医疗。下一步中央决定继续巩固和完善新型合作医疗制度，提高资助标准。到2009年全面完成农村卫生服务体系建设和发展规划，健全农村三级医疗卫生体系，扩大农村免费公共卫生服务范围。

第三，加大文化设施投入力度，尽快形成完备农村公共文化服务体系。

第四，健全农村社会保障体系。现在条件好一点的地方基本上都开始建立低保，有的地方还进行了农村养老保险试点。下一步中央要扩大社保低保的面，广泛覆盖，基本上有条件的地方要率先推开。要逐步建立新型农村社会养老保险制度，广而覆盖，保基本，多层次，可持续是其基本原则。

第五，统筹城乡劳动就业和社会管理，加快建立统一的劳动力市场。农民到城里打工是全世界的规律，英国在100年之前，美国在100年之前，还有其他各国都有这样的过程。只有把农民转移出来，城镇化才能加快实现，工业化也能加快完成。可是问题是，来城里打工的这些人怎么办？如果他们的待遇跟城里人是两张皮的话，那就会出现问题。有的国家就出问题了，比如说巴西有一个城市，农民离开土地到城里打工，但有时可能找不到工作，但他在农村老家的地没有了，他就游离在农村和城市之间，在城市周围搭个小棚子，形成一道风景线。几十万个农民聚集在一个地方，那里可能不通水，可能不通电，没有厕所，这就是所谓的贫民窟。农民在城里没有工作，在农村没有地，这成为一个国家的最大隐患。现在，巴西全国人口大概有38%的贫困人口，这个比例太高了，主要的原因就是那些从农村出来打工的人生活没有保障，但城里没有给社保。我国有13亿人口，农村人口有8亿多，如果农民从农村转出来，但得到的待遇跟城里是两张皮的话，这个后果是很严重的。所以中央提出要善待农民工，要求农民工在进城以后，在子女上学、保险、保障方面跟城里人享受同样的待遇，从根本上解决其他国家犯的那些错误。

那么，今天我就跟大家讲这么多。谢谢大家。

（报告人系国务院发展研究中心市场经济研究所副所长，

据宣讲家网站报告录音整理）