扩大内需，财政政策与货币政策的选择（4）

煤气田开发和煤层气抽取技术关系到能源安全和能源可持续发展。中国主要能源是煤，我国煤炭储量丰富，但困扰我们的是煤炭矿难不断。前一段时间山西屯兰矿难，在瓦斯爆炸的前一秒钟，所有的指标检测表现的还都是正常。发展这种可控制的煤层气抽取的技术，对以后避免这种大的矿难有重大意义。

还有河流污染防治和管理技术。多少年来，淮河一直在污染。2008年，我国经济最有支撑力的心脏地带——长三角地区发生太湖水体污染事件。水体污染的威胁，对于现代经济生活的破坏，非常清楚地通过太湖蓝藻事件敲响警钟了。所以，现在重大专项里就包括了水体污染防治和控制管理技术。诸如此类，我就不展开了。

大家担心，一下子这么大力度的扩张，会不会搞一些不应该搞的项目？虽然现在有一个看起来大体合理的结构导向，但在具体项目上，我认为确实要特别加以注重，防止一些定位不准、形式主义为主的项目。为此，国务院已经发文，一年之内地方不许再搞楼堂馆所，一年之后也要从严审批。从扩张方向大的结构到具体项目选择是否合理，关系到整个公共资源效率。4万亿代表的公共资源，首先1.18万亿的财政资金，然后是地方配套和财政资金拉动的银行贷款，这都是政府要特别考虑以充分发挥效益的宝贵资源。国际经验表明，资源效益提高有非常重要的两点：一是专家可行性决策。中国碰到的问题就是可行性政策很多时候被转变为可批性政策。要真正地把可行性做好，就要尽量避免少数领导人独断专行，用拍脑袋来定项目。事实证明，简单拍脑袋失误的概率非常高，拍脑袋决定、拍胸脯做保证，拍屁股走人，我们一定要把这“三拍”从制度上加以控制。二是多重的内外审计。所谓内部审计，我们有相对独立的力量，比如财政系统强调预算的编制、执行、监督，而且这三者要相对分离、各行其道、权力制衡。所谓外部审计，就是要有审计监督、社会舆论监督、人大政协监督等，保证项目资金能够最大限度发挥效力。

第三，在税制和税收方面，积极推进结构性减税和税制改革，服务长期的社会建设和经济转换，同时对短期的调控发挥作用。从去年到今年，结构性减税有九大项，预测总体上今年减税的资金规模是500亿，加上去年，就是使企业和社会成员少承担5000亿以上的税收负担。这是财政为大局服务有必要采取的重要政策。但是，应看到结构性减税的表述中隐含着不全面，只是单边的一味的减税。我认为，在时机到来时，应该考虑结构性增税。就像我在前面说到的，资源税收的向上调整应该作为首选。还有关于个人所得税，有关部门认为个人所得税起征点的提法不准确，应该叫作费用扣除额。现在如果单独把起征点提高，其实实际效果不太好。从2000提到3000，大部分工薪阶层就不用交税了，但每年个人省下来就几十块钱，能够扩大多少消费？而按照现在九级超额累进税率来计算，富裕阶层少交的税要多得多。我们希望个人所得税更多地发挥再调节、再分配的效益，合理的做法应该是个综合配套改革。从技术角度，能不能把九级超额累进税率设计处理成更合理的方式？另外一个很重要的因素是，能不能在改革里实行个人所得税的分类与综合相结合。所谓分类，先单独处理比较复杂的资本利得，资本利得之外收入，无论是工资、奖金，还是保费、劳务、利息等所有收入汇在一起超额累计征收。那么这需要什么前提条件?第一，居民身份证制度要覆盖所有人，而且要有技术上的把握，每个人有一个唯一的终身不变的号码。第二代身份证就考虑到这一点，增加了社会保险号码的功能，同时应该考虑这个号码要成为个人纳税号码。第二，在此基础上，做到所有的金融系统实行实名制。现在在银行里办理业务要出示身份证，但还不是真正的实名制，因为不能当场验证身份证的真伪。第三，所有金融机构计算机联网。一个号码之下所有的收入合在一起，再超额累计增收。现在的问题是，这些条件做不到短期内到位。

我认为，个人所得税调整确实比较棘手。一方面大家有期待，另一方面有关部门意识到简单提高起征点不是好办法。另外，征税还要考虑家庭赡养系数。如果两个人都有3000块钱收入，其中一个人光杆，一人吃饱，全家不饿；而另一个人上有老、下有小，养了四五口人，同样的征税对他们公平吗？应该在征税里引入世界上很多国家考虑的家庭赡养系数。然而，我国管理条件到得了位吗？短期之内难以想象。这些是在个人所得税方面综合在一起的难题。所以，我粗略预测，在这轮调控中，不能把个人所得税作为主要的政策发力点。

第四，通过多方协同配合，积极推进调动市场潜力政策融资。这也是温家宝总理一开始强调的，我们这次政府的成败，要看能不能够有效的拉动社会资金、民间资本。1999年时，我们根据需要在长期建设国债资金中拿出了为数可观的一笔，用于大型技术企业技术改造。技术改造资金里一半用于贴息的技改支持。贴息是一个放大器，比如说一个项目本身只能承担5%的贷款利率，商业性贷款的要求是不贷10%就不进入，那么就有5%的缺口。财政出钱把这5%的缺口填上，就相当于拉动了100%的资金量。5%的倒数是20，就是它的放大倍数，放大20倍；企业10%全贴，倒数是10倍，放大10倍，这种四两拨千斤的调节是市场经济调节下，我们要着力发展的最有价值的政策工具。

除了贴息之外，市场经济进一步发展过程中，BOT、TOT、BT、信用担保等都已有所探讨，在某些局部已经有试验的。我们应该积极把这些拉动社会资金的工具效能往上提。我国的政策性金融体系到底何去何从，这个问题没有解决好。十多年前就有这个概念，组建了三家国家级的政策性银行，而中央经济工作会议之后，大家都不再提政策性金融的概念了。2008年有几个对我们震动很大的事：汶川大地震后要灾后重建，亚洲金融危机之后的世界金融危机，中小企业普遍困难，要支持中小企业，要支持“三农”，所有的银行商业性金融机构都纷纷表态支持，但在运行方面有没有可持续的支持机制？没有。因此，政治表态之后，实际的行动跟政治表态必然是两张皮。而且我认为，不能过多责怪商业性金融机构，因为在市场经济环境下，必然要规避风险。所以，现在银行首选的是国债确定的项目，这也是政策效应，是必然的连带关系。那么，到底怎么支持中小企业？国际经验表明，像标谤自由竞争的国家美国，像老牌资本主义国家英国，都存在政府背景的中小企业局或者中小企业署，都有政策工具，比如贴息、信用担保等。这些政策运用都有规范的预算资金，通过预算程序来安排。

如果要从中长期制度建设考虑，我个人的看法是不能回避怎么样构建好金融体系这个问题。实际上中国地方政府过去已经有大量的融资、地方借贷，拿到手资金做的都是政策导向的事。这种做法是按潜规则来做资源配置，透明度很低，可能产生的问题比较多，但在现实生活里，确实有客观必要性。这一轮调控有个进步，在今年9500亿的赤字安排里，有2000亿是地方政府的。这2000亿地方政府赤字靠什么弥补呢？靠发2000亿的地方债，这是前所未有的。现在地方债由财政部代理发行，地方省级预算安排资金到位，实际上就意味着地方由省级政府牵头承担还本付息，规范程度、透明度大大提高了。1998年后就有中央把资金转给地方用的先例，但当时叫作中央转借地方。那么怎么做账户处理呢？就比照世界银行的转贷业务账目处理，这样一来，中央预算不反映，地方预算也不反映，那么透明度和监督制度框架的规范程度就不理想。我们充分肯定，这次进步的发展方向就是要变堵为疏，逐步走到阳光融资的状态。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等搭建融资平台，向金融部门借款，或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。我认为，应该开前门、关后门、修围墙。开前门，已经有一个很好的头，就是地方债务概念树立，财政代理发行。后门就是应急程序，应急程序平时是关闭的，特殊情况下急事急办，特事特办再启动它。修围墙是杜绝其他东西。这样才可能使市场经济条件下分级财政题中应有之意的地方财政债务有一个可持续发展的、规范性较高、受监督的运行制度安排。这是关系到从中央到地方总体的政府行为规范化，以及又好又快发展局面的。

今天我讲的基本内容就是这些。谢谢。

（报告人系财政部财政科学研究所所长

据宣讲家网站报告录音整理）

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