解读《食品安全法》（2）

责，当然，那时候农产品一直是由农业部负责。2000年以后发生了一系列食品安全事故，国务院对监管体制进行了调整，增强了一些监管资源，使一些部门参与了食品安全的监管。比如当时单独成立了国家食品药品监督管理局，卫检、商检、边检三检合一，由国家质检总局一家负责。从2004年以后逐步实现了分段监管的体制，质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节，卫生部门负责餐饮服务环节。去年3月份，人大会上通过了国务院提交的机构改革方案一共涉及8个部门，其中卫生部大部制改革把国家食品药品监督管理局由独立的机构收回到卫生部来管理，这样卫生部就是个大卫生部，管理所有跨环节的全过程。

这种情况下，这部法律审议过程中大家提到，多部门的分段监管体制自身存在着缺陷。这个缺陷就是，各部门之间的沟通、协调、配合比较差，很容易出问题。尤其是把一个食物链的几个环节分开，由不同的部门监管，很容易形成部门之间要么是监管不到位或执法不严格，要么是相互衔接、相互配合不好，出现重复执法或是权责不明，甚至出现监管空白。三鹿奶粉事件已经说明了这一点，三鹿奶粉事件爆发后，居然找不到负责管理奶站的部门，出现了很大的监管空白，留下了严重的食品安全隐患。

所以，《食品安全法》用两个办法来保证监管体制能够有效的发挥作用。第一个办法，加强了“统”的力量。国务院设立了食品安全委员会，对地方政府规定八个字的职责——“负责领导，组织协调”，在分品种、分部门、分环节、分阶段这种分配管理体制下，我们加强了“统”的力量，中央、国务院统一协调，有指导全国食品安全的食品安全委员会，地方政府要建立全程监管的工作机制。第二个办法，加强了各个监管部门的责任。法律规定了严格的责任追究制和问责制，督促监管部门能够真正地负起责任来，真正能做到加强监督、密切配合，共同把食品安全工作做好。

这部法律针对三鹿奶粉事件所暴露出来的问题做了一系列规定。这部法律是2007年12月提交人大常委会初审的。2008年4月份公布草案、征求社会意见，共收到11327条意见，我们根据这些意见对法律进行修改。8月份，草案提请二审，准备10月份提交常委会，结果9月初爆发三鹿奶粉事件。三鹿奶粉事件是一个非常典型的事件，之前可以说达到所有监管部门的要求，甚至还获得免检资格，而且它在全国31个省、市、自治区拥有庞大的销售网，产品销量也是第一。在这种情况下，发生了严重危害人民身体健康的食品安全事故，损失非常惨重，教训非常深刻。原有的监管体制的漏洞得到了比较充分的暴露。一个符合所有监管要求的产品，却出现了这么大的问题，值得我们深刻反思，其中包括预警机制失灵、检验手段失效、报告制度形同虚设，以及事故处置不及时等重大问题，特别严重的就是人为往食品中添加有毒有害物质，而监控手段没有深入到食品的内部来有效控制。所以，三鹿奶粉事件对完善这部《食品安全法》起了非常重大的作用，针对三鹿奶粉事件重新所做的规定构成了这个法律的一个比较重要的内容。比如说监管体制强化了风险监测、风险评估、标准制定、食品检验的手段方式。比如要严管食品添加剂，重新规定并完善了召回制度，增加了责令召回和责令停止、停止经营的规定。特别是在法律责任上加大了处罚力度，加大了对有关监管部门进行监督的规定。

实际上，重大的食品安全事故推动食品安全立法，不仅是中国，世界各国都是这样。像1996年发生疯牛病，促成欧盟立法，设立了欧盟的食品安全管理局，集中一大批专家专门进行风险监测、风险评估，然后制定标准。现在的趋势是法令标准化，不再像原有法令那样以规定食品生产经营活动为主，而是以制定食品安全标准为主，把标准的效力提高到法令法规的水平上，要求所有的企业按照标准去生产。如果标准是安全可靠、科学合理的，那么生产出来的食品就能够安全。这是国际上食品安全立法的趋势，世界卫生组织对各个成员国也是这么要求的。所以，我们的《食品安全法》的制定既有重大食品安全事故的推动，又进一步针对现实中确实存在、暴露的问题，完善食品安全法律制度、建立一个长效的法律屏障来确保食品安全。所以，三鹿奶粉事件发生后，《食品安全法》又往后延了4个月，到今年2月底才通过，使这部法律更加完善。

       三、关于食品添加剂问题

食品添加剂是《食品安全法》要求各监管部门进行严格监管的一个核心问题。从近几年大量发生的食品安全事故来看，除了原来传统的食源性食品安全事故和食物中毒以外，80%都是属于食品内在的人为非法添加有毒有害物质。如今，食品添加剂在人们的印象里不是个好东西。实际上不能一概而论，食品添加剂是现代食品工业不能缺少的，否则就没有现代食品产业。现在，国家批准的食品添加剂有22类1812种，食品添加剂主要有三个作用：第一，改变、提升食品的形状和质量；第二，防腐和抗氧化作用；第三，满足加工工艺需要。加工工艺需要，不是现代食品业才有的，咱们的传统食品制作方法也有，比如做豆腐时，如果不往豆浆里点卤水，就形成不了豆腐。卤水就是食品添加剂，可大家都知道卤水是剧毒的，杨白劳就是喝卤水自杀。但要离了卤水，豆腐又做不出来，所以，一定要两面看添加剂，一方面要正确的使用它，另一方面又不能够滥用，一定要按照标准来使用。

所以，《食品安全法》首先规定，对食品添加剂首先要实行生产许可制度，未经许可不能生产食品添加剂。第二，把食品添加剂的用量、使用范围和品种列为食品安全标准，在法律第二十条第二项作为明确规定，作为食品安全标准规范企业使用添加剂。第三，规定食品添加剂必须是技术上确有必要，而且经过评估安全可靠，才能列入食品添加剂目录，允许企业使用。食品添加剂必须是技术上确有必要，这是原来的《食品卫生法》中没有涉及的。现在我们认识到，食品添加剂有的是需要添的，有的是不需要添的，那些不需要添的，乱添或是添进去虽然对人没害，但摄入过多对我们身体不是健康有利的东西也会有很大的食品安全隐患。比如，一级面粉蒸的馒头非常白，那是天然的白，但二级、三级面粉由于有麦麸占一定比例，蒸出来的馒头发黄，有的人添加增白剂，蒸出来馒头也是白的，这种馒头实际的品质和性状没有任何改变，三级面粉还是三级面粉。但我们没有必要吃增白剂，所以现在面粉协会已经向卫生部提出要求，禁止在面粉中添加增白剂，这也是《食品安全法》的规定，限定了添加剂的使用。第四，要求生产者严格按照《食品安全法》标准中关于添加剂的使用，不允许往食品中添加添加剂以外的其他任何化学物质或者其他物质。如果创造一种新的添加剂，一定要先报卫生部门进行安全评估，证实安全可靠后才能添加到食品中，否则就构成违法。比如，最近出现的蒙牛特仑苏牛奶中的OMP成分，这是产品生产出来以后通过检验被发现的新的添加物，不在添加剂目录里，虽然后来通过安全性评估，认为它在限量以内是安全的。如果这个问题发生在6月1日以后，它在程序上是违法的，应当先报卫生部门经过安全性评估，证明安全可靠之后再生产出牛奶来，进行销售。第五，在食品的标签上要注明使用的添加剂种类、含量，而且所注明的必须与内容物完全一致，如果不一致，即便内容物没有问题，生产者也将构成违法。

因此，《食品安全法》对添加剂的相关法律规定是非常严格的，就是要从根本上来解决食品安全问题，让人民群众能够吃的更安心一些、更放心一些。