马晓河：探索推进农村改革发展的战略途径

“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。”

——摘自中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定

中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

在接受中国经济时报记者采访时，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、副院长马晓河认为，这是对今后“三农”工作总体思路的新概括、新论述。他说，“当前，推进农村改革发展，既有充分的理论准备和实践基础，又有很好的政治条件和经济基础，面临着难得机遇。”

“今后一个时期，要按照构建城乡经济社会一体化发展的机制体制的要求，重点围绕农村基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面，不断深化农村各项改革，促进形成城乡经济社会一体化发展的新格局。”马晓河说。

农村改革对推进整体改革做出重要贡献

我国改革不仅发端于农村，而且也率先从农村改革取得突破。“农村改革为全国整体改革提供了重要经验，对推进整体改革做出了重要贡献。”马晓河说。首先，农业改革为工业企业改革提供了示范。如家庭承包责任制的成功，给工业企业改革提供了模板和借鉴。

其次，农村市场化改革对整体市场化改革起到了推动作用。农产品、农村生产要素的市场化改革本身就是整体市场化改革的重要方面；随着农产品市场的发展，农民收入和生活水平的提高，需要交换城市的生产资料和消费品，从而迫切要求城市企业进行市场化改革，形成了农村改革对城市改革的倒逼机制。

再其次，农村改革弱化了城乡二元体制结构，对整体改革产生了诱导作用。农村改革释放出大量进城务工经商的农村剩余劳动力，催生了一个庞大的农民工阶层，从而在一定程度上弱化了城乡二元结构，要求对长期形成的城乡二元体制进行改革。

最后，农村改革对整体改革具有牵引作用。进入21世纪以来以农村税费改革、财政支农体制改革为重点的农村改革，给城乡经济社会结构带来深刻的变化，城乡联系显著增强，对城乡分割管理体制提出挑战，要求建立“以工哺农、以城带乡”的长效机制，消除城乡二元体制障碍。

提到30年农村改革取得的主要成就，马晓河认为还有两个方面不容忽视：一是农村改革解放了农村生产力，为我国改革开放30年经济高增长奠定了雄厚的物质基础；二是农村改革缓解了社会政治矛盾，维护了我国社会政治的稳定。

一些深层次障碍和问题影响今后农村改革和发展

“由于历史原因形成并长期固化的城乡二元结构制度，仍然是影响当前和今后一个时期我国农村改革和发展的深层次障碍。”马晓河说，如果不对这种制度进行重大改变，就难以形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

除农民收入增长相对缓慢，城乡收入差距不断扩大外，马晓河将影响今后农村改革和发展的一些深层次障碍和问题做了归纳：

农业基础地位不牢固，农业综合生产能力不够高。特别是近几年来，农业比较效益由过去的单项下降逐渐变为多项下降，不仅粮食的比较效益下降，一些经济作物和畜产品的比较效益也下降；

农村公共服务供给不足，城乡公共服务存在明显差别。长期以来，由于财政支出重城市、轻农村，导致农业、农村基础设施建设滞后，农民行路难、用电难、饮水难；由于教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有得到根本解决；

城乡要素市场不均等，农民权益得不到有效保障。主要反映在土地流转和征占用、农村金融以及农村劳动力流动等方面。如农村集体所有的土地不能进入一、二级市场，土地交易的收益大部分不归农民所有，宅基地及地上资产不能跨社区交易、不能抵押，这样农民就很难通过土地增值和市场交易转变为城镇居民。在这些制度限制下，农民即使是进了城，也很难“化”为市民，成了工业化和城镇化过程中的边缘群体；

县乡行政管理体制改革滞后，难以适应农村经济社会发展的需要。如何对县乡政府的职能重新定位，行政管理体制以及财政体制怎样改革，都是今后需要解决的重大改革问题；

农业投资管理体制改革进程缓慢，整合支农资金困难重重。支农资金整合困难的直接原因在于中央和地方专项资金使用权限的管理制度缺陷，根本原因在于中央各部门支农资金的财权分配制度改革不到位，中央和地方财权和事权不统一，财政体制改革滞后。

努力探索推进农村改革发展的战略途径

“今后深化农村改革的方向是逐步打破城乡二元体制，实现城乡一体化；改革的重点是为农民提供均等化的公共服务。”马晓河说：“推进城乡一体化的改革，在路径上应该采取‘从上到下、上下结合、以难带易’的路线。”

马晓河认为，当前是我国深化农村改革的最好时机，此时推进城乡一体化的改革，逐步实现城乡公共服务均等化，促进农业、农村经济发展，付出的社会成本和经济成本相对较小。错过这个时机，我们的改革成本将会大大增加，甚至还将付出一定的政治成本。他认为，探索推进农村改革发展的战略途径，应重点抓好以下几个方面的改革。

改革财税体制，加大对农业、农村的投入。改革国民收入分配结构中“重城轻乡”的倾向，按照城乡公共服务均等化的要求，要在法律上确定公共财政用于农业、农村的比例和增长幅度，不断加大财政对农业、农村的投入力度；不断改善农民的生活条件，为统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设提供物质保障。

建立有利于促进农村劳动力流动和转移的体制机制。必须下决心改变城乡二元户籍管理和城镇社会福利制度，建立以户籍登记为主的城乡一体化的户籍管理制度，同时要将进城农民工作为市民管理，在就业、子女教育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面初步让他们能享受到平等权利，从制度上保障农民工能进得来，留得住。另外，为促进农村劳动力和人口有序流动，还要加快改革社会保险跨区域转移政策，对养老保险和医疗保险关系等区际转移制定与实施可行的办法。

改革城乡分割的公共服务体制，为农村居民提供最基本的均等化公共服务。应制定阶段目标，分步骤实施。比如，第一阶段，政府为城镇提供的所有基本公共服务，农民并不一定能平等分享，但要实现“有”的目标。第二阶段，随着经济发展和财力的增长，政府为城乡居民提供的基本公共服务差距要不断缩小。第三阶段，在2020年左右，完全实现城乡居民的基本公共服务均等化。

构建城乡一体化的要素市场体系，保障农民的土地权益，并从制度上解决农民贷款难的问题。对于土地制度改革，一是要坚持土地承包关系长久不变，依法从严保护农民的土地承包权利；二是改革土地征占用办法，严格界定公益和非公益性用地界限，探讨农民参与土地市场交易办法。三是要从制度上保障被征地农民的合法权益，使土地交易收益的大部分归农民享有。

加快县乡行政管理体制改革，为农村实现公共服务均等化创造条件。行政管理体制改革的方向是弱化地市一级的行政职能，强化县一级的行政职能，将乡镇一级变成县政府的派出机构，在条件成熟时，再取消地市一级行政机构，最终将我国现行五级行政管理体制变成三级行政管理体制框架。

改革农业投资管理体制，加快支农资金整合步伐。加快研究并适时出台《农业投资法》，从法律上保障农业投资的稳定性、长期性。改革农业投资管理体制，改变财政支农投资多头管理的状况。

马晓河，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、副院长。多次参加中央1号文件起草工作，参加了十七届三中全会文件起草。今年1月，参加了第十七届中央政治局第三次学习讲座工作。主要研究领域为：经济发展战略、城乡经济关系、农业和农村发展政策等。