马晓河：把握新形势 积极推进农村改革发展

在纪念改革开放30周年之际，党的十七届三中全会集中研究农村改革发展问题，通过了具有里程碑意义的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。认真学习三中全会《决定》，全面贯彻落实党在新形势下推进农村改革发展的战略部署，对于推动农业和农村发展、开创农村工作新局面具有重要意义。

我国农村改革发展30年的伟大成就与历史贡献

30年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。这些成就的取得，与发端于农村的改革是分不开的。正是有了农村改革的成功推进，才有了后来的大改革、大开放和大发展。过去30年，我国农村主要推进了六个方面的改革：一是确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，改革乡镇企业产权制度，实现了农村所有制结构的多元化；二是改革农产品购销制度和生产要素流通体制，逐渐形成市场化的商品交易和资源配置方式；三是改革人民公社体制和推行村民自治，成功进行农村治理结构转型；四是改革农村税费体制和公共服务体制，对农民进行直接补贴，实行农村义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗、最低生活保障制度等；五是改革农村金融制度，不断放宽农村金融准入政策，初步形成政策性金融、商业性金融、合作性金融等互补的农村金融体系；六是改革农民工管理制度，逐步消除农民工进城的制度约束。

农村改革发展的成功实践，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，使我国农村发生了巨大变化。农业综合生产能力显著提高，粮食生产不断跃上新台阶，农产品供给日益丰富，结束了我国主要农产品长期短缺的历史；农民收入大幅度增长，生活水平不断提高，农村贫困人口持续快速减少；农村产业结构迅速调整，乡镇企业蓬勃发展，农村劳动力大量向外转移，城镇化不断推进；农村基础设施建设取得突破性进展，社会公共事业加速发展，农村面貌得到极大改善。

农村改革发展的成功实践，对我国工业化进程和现代化建设发挥了基础作用，对我国社会主义市场经济取向的改革起到了推动作用，对城市改革提供了示范作用，对城乡二元体制改革产生了引领作用。正如党的十七届三中全会指出的：农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。

进一步推进农村改革发展面临的新形势新挑战

当前，我国经济社会发展已进入新阶段。工业化、城镇化迅速推进，需要农业、农村加快发展；随着社会进步，农民要求公平分享社会发展成果，也需要加快农村改革发展。但由于历史原因，我国长期固化的城乡二元结构造成的深层次矛盾给继续推进农村改革发展带来了挑战。

农业基础地位不牢固，农业综合生产能力不够高。在城镇化、工业化和市场化快速推进过程中，随着耕地和水资源短缺、农业基础设施老化、财政支农投入不足、农业科技成果转化较慢等问题日益突出，农业综合生产能力的提升速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长。特别是近几年，农业生产成本迅速上升，比较效益明显下降，已对粮食安全和主要农产品供给增长带来了威胁。

农民收入增长相对缓慢，城乡居民收入差距持续扩大。近几年来，尽管国家强农惠农政策不断加强，农民收入增长幅度连续4年在6%以上，但城镇居民收入增长幅度更高，连续4年在7.7%以上。由此，城乡居民收入相对差距由2000年的2.78∶1扩大到2007年的3.33∶1。

农村公共服务供给不足，城乡公共服务存在明显差别。长期以来，由于财政支出重城市、轻农村，导致农业、农村基础设施建设滞后，农民行路难、用电难、饮水难；由于教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有得到根本解决。

城乡要素市场配置不均等，农民权益得不到有效保障。在劳动力流动方面，农村劳动力转移存在制度性障碍，城乡户籍制度分割，就业市场不统一，在上学、医保、低保、养老保险以及住房等方面，农民工与市民存在着明显的不同待遇；在土地市场方面，被征地农民很多得不到合理补偿，在就业、住房、社会保障等方面难以获得公平待遇。

农村金融制度不健全，农民生产生活贷款难。近年来，在中央和有关部门的重视下，农民贷款难有所缓解。但是，农村金融制度改革还处于试点起步阶段，覆盖范围小、进入限制多，农民贷款难还没有得到根本解决。这既表现为制度供给不足，也表现为资金供给不足，而资金供给不足又主要是由制度供给不足造成的。当前，农村金融制度供给不足，主要表现是政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合作性金融发育迟缓。在统筹城乡发展的思路下，如何建立健全农村金融市场体系，是农村改革发展亟待解决的重要课题。

另外，一些地方农村基层组织软弱涣散，民主法制建设和社会管理落后，也影响着农村经济社会发展。

新的形势和深层次矛盾，使推进农村改革发展遇到了新挑战。过去，农村改革只要通过局部或农村内部利益关系调整就可以取得成功；现在，农村许多领域的改革已由内部利益关系调整转向工农、城乡之间的利益关系调整，农村改革越来越关系全局，改革难度明显加大。过去，农村社会结构单一，农民利益关系简单，改革一旦取得成果，绝大多数农民很容易得到满足；现在，农村社会结构趋向多元化，利益关系复杂化，在城乡交流日益频繁和信息日趋透明的情况下，农民社会身份平等意识普遍提高。如何顺应趋势，巩固农村已经取得的改革发展成果，及时解决农村改革发展面临的难题，是摆在我们面前的重大课题。对此，三中全会作出重要判断：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们必须深刻理解“三个进入”的科学判断，努力探索推进农村改革发展的战略途径。

推进新形势下农村改革发展的几点思考

当前，推进农村改革发展，既有充分的理论准备和实践基础，又有很好的政治条件和经济基础，面临着难得机遇。《决定》提出，推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这是对今后“三农”工作总体思路的新概括、新论述。为了加快推进农村改革发展，《决定》提出了农村经济体制、现代农业建设、增加农民收入、基层组织建设、基本公共服务和可持续发展六个方面的基本目标任务，作出了战略部署。完成这些任务和部署，应重点抓好以下几个方面的改革。

进一步完善土地管理制度，保障农民合法的土地权益。推进土地管理制度改革，要在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度的前提下，着力抓好这样几项工作：一是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变；二是建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权；三是改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地界限，逐步缩小征地范围，探索农民参与土地市场交易办法；四是从制度上保障被征地农民的合法权益，积极探索对被征地农民公平和合理的补偿办法，保证失地农民就业有出路、生计有保障；五是抓紧研究和积极探索建立城乡统一的建设用地市场、按照同地同价原则依法征收农村集体土地等问题，完善相关法律法规和配套政策。

改革农村金融体制，从制度上解决农民贷款难问题。一是认真贯彻落实《决定》精神，放宽农村金融准入政策，拓宽农村融资渠道，引导更多资金投向农村；二是鼓励各种金融机构下乡入村为农民开展贷款服务，支持农业农村发展；三是尽快建立政策性农业保险制度，探索农业再保险和巨灾保险办法，稳步建立农村信贷担保机制；四是继续扩大放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围；五是规范和引导民间借贷健康发展。

建立健全有利于促进农村劳动力转移和流动的体制机制。户籍制度和城镇相关社会福利制度是影响农民改变身份、转变成市民的主要制度障碍。应按照《决定》精神，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。在中小城市探索建立城乡一体化的户籍管理制度，同时将进城农民工作为市民管理，在就业、子女教育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面逐步让他们享受市民待遇，从制度上保障农民工进得来、留得住。统筹城乡社会保险制度改革，制定实施可行的农民工养老保险关系和医疗保险关系等区际转移接续办法。

建立健全农村公共服务体系，为农村居民提供最基本的均等化公共服务。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受历史因素、各地财力等影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但应制定阶段性目标，分步骤推进。就近中期而言，对于农业、农村基础设施建设，应按照《决定》提出的“三个大幅度”的要求，不断加大各级政府投入。城乡义务教育应尽快实现真正的免费教育，加强农村义务教育基础设施建设，提高农村教育质量。对于农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度，在做到全覆盖的条件下，不断提高政府补助标准。有条件的地区可以试点建立新型农村养老保险制度。

加快农村社会管理体制改革，为逐步实现农村基本公共服务均等化创造条件。农村税费改革以来，农村县乡政府与农民的关系已经从征收农业税和“三提五统”等转变为送钱、送物、送政策。但县乡行政管理机构及其职能转变滞后，难以适应农业、农村发展的需要。为了更好地为农村提供基本公共服务，应推进省直接管理县（市）财政体制改革。中央和省级政府应通过一般财政转移支付实现县一级财政公共服务支付能力的均等化。同时，还应鼓励和支持农村民间中介服务组织的发展，通过发展民间组织加强农村社会公共服务。