高校“立宪”被寄予厚望 依法自主办学前路仍漫漫

迄今为止，我国有相当数量的高校并没有大学章程。教育部官员1月9日表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，这被外界解读为释放出了高校去行政化的实质信号，也昭示教育界正迎来一场大学“立宪”运动

2012年1月11日，包括北京大学、中国人民大学、北京师范大学在内的15所高校管理者、教育部官员和相关教育专家在北京大学展开了一场热烈的讨论。

讨论的主题只有一个——大学章程的制定。

让中国的高等教育管理者会集北大的一个直接原因是，2012年1月1日，《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《高校章程制定办法》)开始施行。

“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。”教育部政策法规司司长孙霄兵在1月9日举办的新闻发布会上表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作。

教育部的此番表态，被外界解读为释放出了高校去行政化的实质信号，管理者将开始对高校“松绑”。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉法治周末记者，大学章程是大学的“宪章”，是保障大学办学自主权，明确政府和学校，以及学校内部权责的重要法律文本。可是，迄今为止，我国有相当数量的高校并没有大学章程，就是有章程的学校，也不符合相关规范。

此番高校章程制定或修订工作的启动，昭示着我国的教育界正迎来一场大学“立宪”运动。

北大清华均无章程 

直接推动此轮“立宪”运动的《高校章程制定办法》在去年不断传出消息。

最早的消息于2011年3月28日见诸报端。此前一天，北大教育法研究中心和北大宪法与行政法中心举办“大学治理与大学章程理论研讨会”。

在会上，教育部政策法规司司长孙霄兵透露，教育部当时正在制订有关高等学校章程的“制定办法”，已征求过专家意见，最快会在2011年出台。教育部政策法规司处长王大泉则表示，高校章程主要侧重高校内部治理，也会涉及外部关系，是为高校自主权划的一个边界。

这项在2011年被教育部提上实施日程的工作，其实早该完成。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉法治周末记者，我国1999年实施的高等教育法明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，并规定了章程应当规定的事项。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)针对这一问题提出，要“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境”。

一个尴尬的现实是，中国公办高校制定章程者寥若晨星。

根据北京大学法学院教授湛中乐的说法，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。

根据教育部政策法规司处长王大泉在前述研讨会上提供的2007年调查数据，共有563所高校(含普通本专科及职业院校、成人高校，主要是公办高校)报送了章程或已进入审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校的21.1%。其中，教育部直属高校中有10所高校报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校的31.5%。

在2007年之后，教育部再没有组织类似的调查统计。不过，王大泉表示，2007年的数据仍基本反映我国高校章程建设的状态。

4个多月之后，王大泉所在的政策法规司透过教育部机关报《中国教育报》发布了一条涉及《高校章程制定办法》的消息。发布于2011年8月3日的消息提到，政策法规司将尽快印发《高校章程制定办法》，组织部分高校分类开展章程制定工作的试点。

这则当时并未引起太多人注意的消息暗示，教育部已经通过《高校章程制定办法》。最终公布的教育部文件也证实，2011年7月12日，《高校章程制定办法》在教育部第21次部长办公会上就已审议通过。

不过，教育部并没有第一时间正式公布《高校章程制定办法》通过的消息，以致于有媒体在去年八月中下旬仍在讨论《高校章程制定办法(草案稿)》征求高校意见的消息。