高校“立宪”被寄予厚望 依法自主办学前路仍漫漫（2）

大学法治化第一步

《高校章程制定办法》在2011年年初公布，自今年1月1日起实施。

按照该办法，章程需涵盖高校办学思路与发展方向、办学自治权、内部组织结构、大学与政府关系等诸多内容。

“目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得教育法和高等教育法赋予大学的办学自主权没有真正落实。”北京大学法学院教授湛中乐说。

他认为章程应该明确学校与举办者之间的关系，明确学术自由、要教授治校；要尊重学术规律，不能由行政权力代替学术专业判断。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”，将学校纳入法治的轨道。

北京师范大学教育学部副教授姚云则向法治周末记者强调：“大学章程的制定是依法治校的必由之路，而且制定章程只是大学法治化的第一步，也是最简单的一步。”

现代大学治理的构架就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。

“没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。”湛中乐说。

不过，在理论层面毫无障碍的章程制度，却在中国现实中处处碰壁，一些制定了章程的高校，其章程也实际成为一纸空文。

多名学者认为，这种无奈现实最主要的原因之一是：政府与学校的关系没有厘清。中国多数优秀大学均由政府公办，学校在经费和人事任命上都高度依附政府，政府习惯于用行政管理的模式发号施令，学校没有独立法人的地位，这种管理模式下的章程没有独立的空间。

此外，大学内部民主治理结构也尚未建立起来。中国大学校长负责制实际是首长负责制的翻版，教职工代表大会民主治理的作用难以发挥。

种种背景之下，此次大规模的高校“立宪”运动被寄予厚望。

艰难的先行者

被更多人寄予厚望的是，此次“立宪”能让高校去行政化。由前中国科技大学校长朱清时领衔的南方科技大学正在进行这样的努力。

“我已经被纠结打得遍体鳞伤。”这是南方科大校长朱清时对自己现状的描述。三年前，朱清时从时任深圳市代市长王荣手上接过聘书，出任南方科大创校校长。

当过10年中国科技大学校长的朱清时，最著名之处就是批判体制。作为十一届全国政协委员，他连续两年的提案都围绕着高校的去行政化。

“中国大学最深层次的原因不在课程，不在学生，而在于运转机制。现在的运转机制是行政化的，没有人有动力去追求卓越。”朱清时说。

然而，现在面对“体制”，朱清时的情绪是复杂的。

在接任南科大校长之前，朱清时向深圳市政府提出3个条件，直指高校弊病的核心。简而言之，就是办学独立、去行政化和建一所小而精的研究型大学。

但是随着学校筹办进入实质阶段，朱清时在妥协。

早先，深圳市政府为落实南科大招生权，经常要跑教育部，但从不带朱清时前往。朱清时说：“这个校长毕竟不是市政府系统中的，没有亲近感。”

但他很快发现，由于南方科技大学是由深圳市出资兴办的，因此，学校的许多基本建设审批，都需要纳入行政程序中。学校要动工一个项目，必须跟政府不同的部门打交道。

最典型的例子是财政权。工作人员告诉他，要花钱，必须按政府的财政运行，先申请，报政府采购计划，通过招标中心运作。在这方面，没有任何自由调节的余地。结果，作为校长，朱清时要买台电脑都得通过政府采购完成。

最开始，朱清时不理解。他认为，跟政府签约后，可以在合约范围内行使职权。

参与了南科大初期筹办的深圳市民政局的前副局长葛明对此解释说，在财政方面，“特区特别不特”，很严格，从市长到下面，都是按程序走，要突破，必须上联席会议。

在一次市长办公会上，葛明建议设置一个过渡性安排，由市长或市委书记来担任学校的党委书记，为朱清时提供支持。当时大家都哈哈大笑，认为不可能，“你这不是用行政的方式去行政化吗？”

虽然受到大量批评，但连对“行政化”深恶痛绝的朱清时也承认，在现行体制下，这样的“理事会”要有效率得多。因为有市长挂帅，学校的决策市政府才会同意，财政才能认账。

朱清时说，以行政去行政化，“这是中国现实下必要的选择”。