居住证探索：关键在于落实附带福利

2月23日，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。

通知提出，要分类明确户口迁移政策，放宽县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇、设区的市等地落户限制的同时，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，逐步实行暂住人口居住证制度。此次户籍新政引起社会高度关注。

中国人民公安大学教授王太元告诉记者，从2001年国务院发出通知在全国推行小城镇户籍制度改革以来，这是10年之后的又一个通知。但这个通知与2001年的通知不同，更不同于1998年关于“四项改革”的通知，此次通知的主体部分不是具体户籍政策的调整，而是关于户籍改革应当遵循什么、注意什么、防止什么等方针、原则的规范。

“国务院这一通知既具有直接规范当前工作的现实意义，又具有间接规范未来相当一段时期相关工作的划时代意义。”

对于将逐步实行的居住证制度，王太元表示，户籍改革基本方向是剥夺附着在户口本上各种经济利益，实行居住证制度是实现户改目标中的一步。

追逐户口的人

尽管上海转户口的通道打开了，但是实际想要转成上海市常住户口也是非常艰难的，“门槛很高，还有很长的路要走”

今年29岁的辛怡(化名)现在正忙着在上海办理买房手续。

按照上海市的相关规定，没有上海户口的她持在上海市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险(城镇社会保险)缴纳证明就可以购买住房了。

“为了户口，我从北京跑到上海。”辛怡告诉法治周末记者。

2006年，辛怡从北京的一所大学毕业。还没毕业她就开始为户口这件事情折腾，折腾到毕业时工作单位告知无法给她落户北京。

当年，辛怡拿到了自己的暂住证，工本费20元，“我就是当时很多人口中的‘北漂’了，像浮萍一样”。

刚开始辛怡难过了一阵子，后来的一段时间，她也不觉得户口影响到了她的生活，拿着暂住证一样吃饭、睡觉、出去玩儿。

渐渐地，当一些现实问题浮现出来的时候，辛怡觉得自己被排斥在这个城市之外，没有归属感。

北京举办奥运会的2008年，辛怡接到通知，让去换暂住证，“办证的长龙，拐了好几个弯儿。排队的人当中有很多年龄很大的在北京待了十多年的人，可还是在北京暂住”。

单位同事的小孩在北京上学，因为不是本市户口，缴纳了高额的赞助费，“同事还持有北京市的工作居住证呢，小学初中可以读，但不能在北京高考”。

“好多单位招会计出纳，都要求是本市户口，外地户口的要求有本市户口的人给担保。”辛怡说。

因为没有北京户口，辛怡没有生育险，“虽然钱不多，但总觉得不够公平。我们在北京工作生活，缴税，我们对这个城市没有贡献吗？很多很多年都是暂住，即使我很努力。”辛怡回忆当年的情形时说。

2009年2月，上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知，符合条件的来沪创业、就业人员均可通过申请以获得上海户籍。

辛怡说，当时看了这条新闻后，心里瞬间活动了，“感觉一条通道被打开了”。

2009年8月，辛怡辞职去了上海一家医药公司任职，并取得上海市居住证，“有了居住证，虽然有些地方不能和本地人一样，但在很多时候都是方便的”。

辛怡告诉法治周末记者，尽管上海转户口的通道打开了，但是实际想要转成上海市常住户口也是非常艰难的，“门槛很高，还有很长的路要走”。

按照规定，持上海市居住证满7年，参加上海市城镇社会保险满7年，依法纳税，有中级以上专业技术职务，或技师以上职业资格，无违法记录者，可申办上海市常住户口。此外，为吸引优秀人才落户，办法规定，在上海市作出重大贡献，并获得相应奖励，或者在上海被评为高级专业技术职务，或高级技师专业，工种与所聘岗位相符的，可不受时间及参保年限限制。

华东师范大学人口研究所副教授王大犇表示，上海于2002年开始实施居住证制度，当年申领人数约3000人左右，除去中途没有续办居住证的，缴纳社保不正常的，能够满足居转户持证7年、社保缴纳正常两项要求的，也就千人左右。

北京大学社会学系教授夏学銮则认为，上海的居住证转户的改革，严格意义上来说只能算是对人才引进制度的改革。因为上海市新政提出了一些严苛的条件，这说明该政策的实质是人才引进制度的改革，学历、专业条件还是最重要的因素之一。

地方探索到中央政策

目前一些地方的居住证确实只是换了一个名字，还是形式上的，还有的地方只有很少的人可以领到真正享有社会权益的居住证

作为户籍制度改革的内容，居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试。上海、深圳等城市已经进行了“居住证制度”的尝试。

目前，我国大城市与省会城市的户籍人口数量庞大，有限的公共资源与不断增长的人口之间的矛盾日益突出，在这种情形下，在大城市与较大城市实行一步到位的户籍改革，将所有外来人口全部纳入户籍人口中，显然会让城市本身难以承受。

改革开放以来，上海先后多次调整户口迁移政策，在全国也处于领跑地位。

从1994年年初实施的上海市蓝印户口管理暂行规定开始，外来人员最初只需要买下一定面积的商品住宅，就可以申请蓝印户口，取得上海户籍。到2002年蓝印户口停办，这样的通道敞开了8年，解决了42万人的户籍问题。

2002年6月起，上海推行上海市居住证制度。持证者在创办企业等方面享有相应市民待遇。持证人在子女教育、福利待遇等方面，享有一系列的优惠政策。此后，居住证的适用对象逐渐扩大，也增加了更多的市民待遇。

从2004年10月开始，实施上海市居住证暂行规定，将居住证的适用对象从原来的人才引进扩大到所有的上海进入稳定职业和稳定住所的外省人员都可以申请，也享有更多的市民待遇。

之后不久，上海推行引进人才工作证，这也成为一部分在沪工作的外地人的绿色通道。

2009年年初，上海浦东区率先允许居住证转办户籍。这次政策松动令上海在户籍改革方面走在北京和广东前面。

一年后的元旦，广东3000万流动人员开始申领居住证。根据既定目标，2010年内广东省全省流动人口和出租屋登记率达到95%以上，应发证流动人口有效居住证持证率达90%以上。

在今年全国的“两会”上，北京市副市长刘敬民透露，居住证政策有望今年出台。在2011年，北京市已传出对居住证制度进行调研的消息。

今年全国“两会”之前，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。

中国人民公安大学教授王太元表示，目前一些地方的居住证确实只是换了一个名字，还是形式上的，还有的地方只有很少的人可以领到真正享有社会权益的居住证。

对有的人提出的用身份证代替户口的观点，王太元并不认可：“身份证只是记录了公民的基本信息，对行政管理的作用不大。根据我们的调研，在现行户籍制度对人造成的影响里，其中70%不是由于户口的权利本身和职能分配上出的问题，更多的是事务办理流程上出的问题。”

“建立居住证制度，是为更全面地实现促进公平与强化管理两项目标。居住证制度是要搭建外地公民在大城市共享福利、体面生活的合法的制度阶梯，借以解决数十年计划经济遗留下来的教育、住房、养老等领域里城乡之间、户籍人口与外地人口之间的巨大不公平。这势必要相应改变这些领域的诸多制度，不能不说是一场广泛、深入且持久的社会变革。”王太元说。