唐任武：政府改革踏上“破冰之旅”

近几年来，《政府工作报告》从“加快行政管理体制改革”、“推进政府自身建设”到“建设人民满意的服务型政府”，不断强调“改革”。今年第十一届人大五次会议的《政府工作报告》，明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中，中国的政府改革已然起步。

“政府改革”呼之欲出

1978年中国从农村经济体制开始的“摸着石头过河”的“渐进式”改革，以后逐渐推进到城市经济体制改革、国有企业改革、行政体制改革等，并由此带来了包括意识形态、价值观念、行为准则等方面的非正式制度变革。这种循序渐进、温和推进的改革，不断扩大新因素的增量，逐渐以新代旧，是一种“增益型”改革，因而很快得到社会认同。

改革开放以来的历史已经证明，“摸着石头过河”型改革是一种稳健和安全的改革模式，因而也是成功的模式。所以，中国得到了平稳和长足的发展，取得了举世公认的巨大成就。但是，历经30多年改革开放，催生中国经济高速增长、社会巨大变化的改革动力已经出现惯性疲劳，中国改革已经从当初“摸着石头过河”进入“深水区”和攻坚期，步入各方面、各层次的利益相互交织、盘根错节，改革的“增量”和“存量”形成联动的复杂阶段。随着现代化和市场经济进程的推进，社会矛盾愈益复杂凸显，而且还积累了大量新问题、新矛盾，诸如官民矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、由征地拆迁所引发的社会矛盾、由流动人口所引发的社会矛盾以及由对以往历史遗留问题的“倒找”行为所引发的社会矛盾等，皆有上升扩大的可能性。面对如此复杂的情势，“摸着石头过河”的改革已经难以有效应对，社会矛盾倒逼“政府改革”来临。中国需要启动新的、具有“自上而下”的顶层设计的改革作为引擎，才能可持续发展。

政府，是当今中国社会一切矛盾的聚焦区，政府改革始终是改革的重中之重。现在，人们越来越期待能够克服现有改革在某些方面存在的分散化、表面化、简单化缺陷，更全面、更深入、更科学地制定政策制度，能够超脱地方利益、部门利益、个人利益之上，公平、公正、合理地分配社会资源与利益，能够最大限度地减少改革阻力、最大程度地凝聚改革共识、最大范围地形成改革动力的政府改革。可以说，在知识、信息和技术的获取方面中国已经和世界站在同一条起跑线上，优越的制度成为经济增长和社会发展的核心要素的背景下，中国经济要继续保持高速增长，就需要克服制度创新疲劳症和充溢社会的“精神懈怠症”，需要寻找继续保持中国经济高速增长新的动力源和引擎，为中国经济持续高速增长提供充满活力的制度保证。因此，以政府改革、体制创新为龙头的制度创新，势在必然。正是在这种背景下，近几年来，《政府工作报告》不断强调改革。今年的第十一届人大五次会议的《政府工作报告》，明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中。

“政府改革”需顶层设计

社会矛盾倒逼型的政府改革是中国改革的深水区，与过去改革相比，呈现出明显不同的特征。

首先，改革共识形成的难度较大。随着社会的剧烈转型，社会整体利益结构要进行全方位调整，社会各个群体的经济位置和社会位置要重新洗牌。在社会利益结构进行重大调整的改革过程中，此群体的利益增进，往往意味着彼群体的利益损失，反之亦然。从某种意义上讲，社会各群体之间现在已经形成了某种非互惠互利的局面，以往那种参与改革者皆为赢家的情形已经不复存在。其次，改革的阻力相对较大。政府改革必然触及一部分人的利益，某些利益集团会千方百计地加以阻拦，这无疑增大了改革阻力。再其次，改革的弹性空间相对较小。由于社会矛盾造成的广泛压力的存在，使得整个社会对于改革失误的包容空间大幅度缩小，尤其是允许政策试错的空间在缩小。政策一旦有误，很快就会形成直接的现实负面影响，进而使得相关社会群体产生不满。