中国劳动教养制度改革路向（2）

（二） 社会管治手段

1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京召开，开启了我国改革开放历史新时期。在拨乱反正、平反冤假错案的过程中，人们逐渐认识到法律制度对治理国家和保障公民权利的重要意义，于是开始着手进行社会主义民主法制建设，劳教制度就是在这样的时代背景下恢复重建的。

1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这预示着劳动教养制度在文革十年中断后，又进入恢复重建的新阶段。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，对恢复重建劳教制度做了这样的解释说明：“在我们国家里，虽然阶级状况已经发生了根本变化，社会治安总的是好的，但是，阶级斗争依然存在，危害社会治安、干扰四化建设的不安定因素依然存在。除了少数反革命分子、特务间谍分子和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，不时进行各种捣乱和破坏外，还有一批为数不少的大法不犯、小法常犯的人，经常扰乱社会治安，危害人民利益。尽管他们罪行较轻，尚不够追究刑事责任，但是严重妨害了社会秩序、生产秩序、工作秩序和人民群众生活秩序。对这些人如果不采取强制性的行政措施，对他们进行教育、挽救和改造，让其发展下去，就可能走上严重的犯罪道路，对国家和人民将会造成更大的危害。因此，要整顿社会治安，对少数犯有严重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必须依照刑法从重判刑；对有一般违法行为的青少年，必须依靠社会各方面的力量进行帮助教育或者送工读学校，对介乎这两者之间，即那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《国务院关于劳动教养问题的决定》及其补充规定，把他们收容起来，实行劳动教养。如果放任他们在社会上偷、骗、抢、打，搞流氓犯罪等，为非作歹，扰乱治安，那就是对社会、对人民和他们本人不负责任。所以，必须把他们收容起来实行劳动教养，使他们悔过自新，走上有益于社会的道路。这样做，既体现了我们社会主义国家对这些人的学习、劳动、生活、前途的关怀和负责的精神，也是保障绝大多数公民的权利、社会主义秩序不受侵犯和破坏的重要措施。”

此后，中共中央、国务院和公安部又相继制定了一些关于劳动教养的法规文件，其中对劳教制度恢复发展影响最大的是以下两个：1980年2月29日，国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和1982年1月21日，经国务院批准转发公安部的《劳动教养试行办法》，尤其是后者由于规定较为详尽，已经成为判定是否劳教的主要依据。该试行办法对适用劳动教养的对象又有了较大扩充，由《关于劳动教养问题的决定》的四种人扩大到六种人：“（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。” 可见，随着一些法规政策的颁布实施，这一时期的劳教制逐渐进入法制轨道，已经从处罚反革命坏分子和右派分子的专政手段演变为惩罚那些破坏社会治安又不够刑事处罚的“大法不犯，小法常犯”的人。在制定法规文件的同时，国家还在劳教工作的审批管理、劳教场所的规范整顿、劳教干部队伍建设等方面进行了一系列改革，使其能够适应社会发展的需要。通过这些改革，劳教制度迅速恢复发展起来。

恢复后的劳教制度发生了一些变化。尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序等。这是由八十年代初的社会现实决定的。因文革余毒等原因，社会治安不是很好，而阶级敌人等已渐渐从主流政治话语中消失，因此劳教的政治色彩有所淡化，而维护治安和秩序的目的有所加强。经济形式的逐渐多样化，使得劳教适用对象中已不再提到“无生活出路”等，这说明对公民个人的社会控制已经有了松动，不再强求每个人在体制中的位置。劳教对象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明实际上惩戒性功能已大大增强，也渐渐突出了设计中的教育改造功能。

但是，当时实际上认识到的是“法制”的作用，对“法治”的认识还比较粗浅，没有意识到公民的自由不经审判不得剥夺这一基本法治原则。劳动教养的本质并没有发生变化，仍然是司法程序外剥夺公民自由和权利的一种方式。随着改革的深入和法制建设的推进，劳教制度违背法治原则的弊端也逐渐暴露出来。

随着对社会治理方式认识的不断提高，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年3月15日宪法修订时，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”补充进了宪法第五条。这标志着法治已经成为一条重要的宪法原则。中华人民共和国公民的人身自由权利，也因此获得了更深刻的意义和更充分的保障。党的十七大报告更明确提出：“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”可见，法治理念对于推动中国的法治建设具有重要意义。

用法治理念来审视劳动教养制度，其违宪性是显而易见的。《中华人民共和国宪法》第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”由此规定可知，较长时间剥夺或限制公民人身应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，否则均应视为非法。但是劳动教养不经正当的司法程序，凭借公安机关或党政部门设立的劳动教养委员会审查决定，就可以限制公民人身自由1到3年不等，甚至可以延期为4年，这明显与宪法的规定相抵触。

劳教制度更直接了违反《行政处罚法》和《立法法》。早在1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》第九条就规定，“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条第一款规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》第八条第五项规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制订法律[④]。可见，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”制定。而确定劳动教养制度的几个规定，如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养实行办法》等，均非“法律”。可见，在《立法法》生效之后，劳教制度所依据的法规，都已经成为非法，应当予以改变和撤销。

2003年，青年孙志刚被收容打死一案，引发了民众对公民人身自由权的热烈讨论，最后以收容遣送制度的废止而告终。但同样性质的劳动教养制度，受到了同样的批评，却依然保留了下来，并且得到了更新的运用。轻微违法的进城务工者、上访者、持不同政见者等，成为劳动教养最新的适用对象。可以说，这一阶段下，执政者已经认识到不经审判不得剥夺人身自由的重要意义，并在宪法法律和党的政策中有明确体现。但明显违法的劳教制度却仍在执行，已经不是“不知错不为罪”，而是一种“明知故犯”。这说明法律制度的权威没有得到应有的尊重和维护；个人的自由和权利可以遭到行政权的任意侵犯。因此，近年来，学界、媒体和公众舆论要求废除劳教制度的呼声一直没有停止。

纵观劳动教养制度五十余年的发展历史，其内核即本质一直未变。那就是作为一种社会控制手段，被掌握行政权力的政府用来在司法程序之外剥夺公民人身自由和政治权利，追求的是一种“高效率”，是最大程度地保证公权力侵犯公民权利的能力。虽然随时代发展，劳教制度进行了不少改革，其功能、适用对象等都发生了很大的变化，但可以说那只是适应不同时期的社会要求，而在具体任务上发生的变化，劳教制度的本质并没有什么变化。

如果说在建国初期，劳动教养与威权政治下的政治生态和社会治理理念是一致的，历史已证明当时的社会控制方式没有持续性。在国家转而依靠依法治国的现在，以法治原则来评判劳教制度，结论必然是其违宪、违法，违反法治精神，严重不适应人民群众对人身自由和法治的认识程度。劳教制度虽然仍作为一个“怪胎”在发挥作用，但已经失去了继续存在的正当性与合法性。