中国劳动教养制度改革路向(7)

中国劳动教养制度改革路向(7)

三、何去何从

(一)存废之争

劳教制度的弊端已经引发了广泛的关注和争议,其存在的合理性与合法性也面临着越来越严峻的考验。不过,值得欣慰的是无论是学界、政界还是民间人士都开始行动起来了,主张改革的也好,主张废除的也罢,总算是在以自己的努力为中国的法制化进程尽绵薄之力。

根据中国社会科学院法学研究所副研究员刘仁文的研究,学界对于劳动教养的出路,大致有三类主张:一是保留并强化,二是废除,三是改革。主张保留并强化的人认为,劳教制度创建50多年来,教育改造了几百万有各种违法犯罪行为的人,不仅为稳定社会作出了重要贡献,而且把大量被收容人员改造成了自食其力的守法公民,因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱。主张废除的人认为,劳教性质含混,收容条件笼统,操作过程缺乏监督,随意性大,易出差错,侵犯公民的人身自由权,是法治不健全时代的产物,应予以取消。主张改革的人认为,当前我国正处在剧烈的社会转型期,社会治安、人民群众生活秩序仍需进一步稳定,在这种形势下,要一下子把实行了50年之久的劳动教养制度完全取消,不切实际。但因其存在重大缺陷,需要进行彻底的改革。如何改?根据赵培荣的总结,当前学界主要有以下几种代表性观点。

一是行政处罚化。这种观点主张在程序上把劳动教养予以司法化,由人民法院审理决定,或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。二是刑罚化。这种观点认为,既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度,甚至超过了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罚措施,那么它的出路就在于刑罚化和司法化,主张将劳动教养改造为一种刑罚措施,或者建立中国的轻罪制度。三是非刑罚化。这种观点根据行刑经济原则和短期自由刑存在的弊端,以及现存的非刑罚处罚方法与刑罚之间的空档,主张将劳动教养改造为一种非刑罚方法,实行较为宽松的管理模式,达到教育矫治违法行为人的目的。四是独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度。这种观点认为劳动教养立法必须跳出行政法和刑事法之间“非此即彼”的思维模式,从中国的国情出发,建立一种全新的和独立的制裁处罚体系,与我国的刑罚、行政处罚构成“三级制裁体系”。五是保安处分化。这种观点从劳动教养制度与保安处分在价值取向方面的相似性出发,主张将劳动教养加以改造,使其成为中国式的保安处分,主要适用于违反治安管理,屡教不改和犯罪情节轻微可以免予刑事处罚或者不起诉,但又由于行为人具有较大危险性不宜马上放回社会的人,强调以违法行为人的人身危险性作为处罚依据,着眼于犯罪预防。六是非处罚化。这种观点主张将少年教养、收容教育、强制戒毒等教育矫正措施以及涉及到乞丐、残疾人、无家可归者的救治措施和对艾滋病等传染病进行治疗的强制医疗措施进行兼收并蓄,统一归到一种新的制度体系之下,分情况实行矫治、救济和强制医疗等。

当前,学界对于如何改革劳教制度可谓仁者见仁,智者见智,不管是将其刑罚化还是将其保安处分化,都必须从我国的基本国情出发,既要保证改革的顺利推进,又要真正让人民群众在改革中受益。当民众不再被滥用的劳动教养剥夺人身自由时,国家的法制化水平必将会有很大的提高。正如陈瑞华教授所说:“不论劳动教养本身存在的问题有多么严重,都终究不过是一种表象。这一表象的深层所反映的其实是如何限制国家公共权力以及如何保证个人权利和自由不受任意侵犯这一宪政问题。”

在2003年召开的十届全国人大一次会议上,来自四川代表团的段维义、湖北代表团的郭生练等127名全国人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》、《关于制定相关法律,改革我国现行劳动教养制度》等4件议案。他们认为,我国劳动教养方面的法规混乱,劳动教养制度存在严重缺陷,主要涉及劳动教养的对象范围、审批程序、期限和管理方式等问题。代表们认为需要改革劳教制度,以适应社会主义民主法制发展的要求。在2004年十届全国人大二次会议上,质疑劳动教养制度的议案增至13件。在这些议案上签名的代表多达420名,超过2984名人大代表的1/10。这些议案全部通过大会主席团审议,并交由全国人大法律委会员办理。2005年3月,十届全国人大三次会议期间,有6件代表议案建议尽快改革和完善劳动教养制度。

2006年初,为完善劳动教养制度,全国人大常委会已将制定《违法行为矫治法》列入十届全国人大常委会的立法规划。2008年3月,全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁再次提交建议,呼吁废除劳动教养制度。他认为,国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》、《立法法》的规定,也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》,应当废除。

2004年春天,北京理工大学的胡星斗教授发表公开信,要求废除劳教制度。2007年12月4日,著名法学家江平、贺卫方、经济学家茅于轼、民生问题研究专家胡星斗等69人联名上书全国人大常委会和国务院,要求废止劳教制度。2008年07月,中国社会科学院法学所的范亚峰博士在互联网上发表公开信,要求废除劳教制度。总之,劳教制度有悖法治原则,有损公平正义,随意剥夺民众的人身自由,已经明显不具有合法性。它的存在已经逐渐为社会各方面所不容。

(二)我的主张

我认为,应从国家合法性的高度来看待劳教制度存在的制度性缺失及已造成的多种严重的后果,应从现代国家制度建设的高度尽快废除。

从某种意义上来说,合法性是一个国家赖以存在和发展的基础,没有合法性的政权不可能长期稳定存在。最新的合法性研究指出,现代社会的合法性基础主要有三种,即规则基础、法律基础和民意基础。其中,“规则基础包括由风俗习惯、宗教传统以及共同体观念(比如主权思想、民族意识、政治传统以及意识形态)等构成的价值系统,提供的是统治的神圣性;法律基础主要是指服务于民主原则的法理精神,由立法、司法和行政等政治程序及其规则构成的宪政制度,提供的是统治的权威性;民意基础是指拥有最高国家权力的民众对政治权利的认同感,它主要存在于公共领域和日常生活范畴,提供的是统治的有效性。需要特别指出的是,民意所提供的有效性的另一层涵义是它注重政治绩效,因此统治者自身的治理能力作为合法性建构的一种因素被划归到民意的范畴中。”可见,法律制度和民众认同作为国家合法性的两大基础,维系着国家政权的稳定和发展,必须引起执政者的高度重视。

通过分析搜集到的上访劳教案例我发现,地方党政领导和公安机关对上访人拘留、劳教的时候毫不手软,对他们反映的问题却迟迟不能公正合理地解决,甚至缺乏形式上的尊重。不论其诉求是否一定合法合理,这样的对待对上访被劳教人员来说,是一种歧视和不公,怎么可能让他们心甘情愿地服法认判? 下面让我们看看一些上访被劳教冤民字字带血、句句带泪的控诉。

山东林淑玉在《非法劳教,天理不容》为题的控告书中写道,“他们骗我来劳教所,劳教我的原因我根本一无所知。……劳教期间,我丈夫到派出所要有关劳教手续,他们非但不给,所长谭XX竟出口压人的说,你老婆不是能告吗?告吧,公安局按个什么罪名就是什么罪名,看你还能把公安局告倒不成?”

山西任建才在《控告书》中说,“在今天我无处去申诉我的冤屈,也不敢到有关部门去上访,因为他们派出许多人在抓我,只为想掩盖石楼县、省、地等近七十名官员、公务员等贪赃枉法、买官卖官所犯下的罪行。此刻,我斗胆想问一下:法网恢恢,疏而不漏,法不容情。这些话是不是仅是一句空话?这些只是对我们平民百姓才有用,对那些当官有权有势的人没有用?山西省石楼县是不是在中国共产党的领导下?如果是,为何石楼县、吕梁地区上下近七十名官员、公务员贪赃枉法、私设公堂、私设法律,一而再、再而三的将我们夫妻俩抓捕、关押、劳教,有关部门为什么不管不问呢?”。

河南李晓贞在《控告书》中说:“公安是腐败者的御用工具,法律是腐败掌权者的庇护伞,他们一手端共产党的碗,一手砸共产党的锅。他们犯下了滔天大罪,他们是人民的罪人。如果这些腐败不除,党无宁日,国无宁日,人民群众无宁日。”

陕西西安封西霞在《申诉状》中说:“为了把我关进劳教所,‘人民公仆’说:‘我们把你抓了,把你判了,你连孩子都见不着了,明知是错也要把你关起来,省得你再到处乱告状,给陕西政府抹黑丢脸,判错了也是国家赔偿,也不会让那个人赔偿。’现如今我得到的是:满纸荒唐言,一把辛酸泪。……这是在强权操纵保护下制造的又一起冤假错案,它不是以法律为准绳,而是以领导的意志为旨意,对反腐维权者进行打击报复的人治手段。是‘人民公仆’为自己树碑立传标榜政绩而打击正义的真实杰作。《劳动教养决定书》洋洋数千字,通篇都是政府官员的一面之词,没有我受害人申辩的一个字。这能叫司法公正吗?这是守法公民的切肤之痛。自古就有拦轿喊冤流传千古的青官包青天,就连清朝卖国求荣的慈禧太后都能为杨乃武与小白菜澄清冤案,杀重臣以明律法,国民党的政府官员还能为杨三姐主持公道洗清冤情,被人们传为佳话得以颂扬。为什么在今天共产党的社会主义领导下,这些‘人民公仆’拿着国家工资却不能为民排忧解难呢?实在令人民痛心,失望和寒心!失掉了人民对政府官员的信任。这样恶性循环的被告审原告永远也审不清,永远也不会体现司法的公正。‘人民公仆’要是能体恤民情,能‘上为中央分忧,下为百姓解愁。’群众的冤屈都能得到合理解决,百姓的疾苦都能落到实处,切实做到:‘权为民所用,利为民所谋,情为民所系’,真正做到‘为民执好政,掌好权’,那么群众无了忧愁还有谁会进京找党中央喊冤控告呢?还会有谁去拦胡主席和温总理的车喊冤呢?还有谁去胡主席和温总理的家,长跪不起,哭诉冤屈,声声血泪控告这些害群之马祸国祸民的罪行呢?我们能坚持上访说明还相信党,这并不可怕,可怕的是我们不去上访 ,那就意味着对党已彻底的寒心、绝望和失去信心了!这才是最可怕最危险的!!!‘人民公仆’把反腐维权上访的人关进牢房,只能给现任的执政党和党中央领导人脸上抹黑添乱丢人,破坏党和人民之间的血肉之情,在北京采取暴力截访,破坏了和谐社会,给首都北京制造不稳定因素,只能使人民群众更加痛恨政府官员,败坏政府官员在人民群众中的形象,只能使党和人民群众之间的距离越来越远,最后失掉民心,让人民群众忘记党。”

这些控诉的事实我们暂且不提,仅仅文字中表现出来的愤怒和不满,就能让人产生强大的心理共鸣。“合法性作为对统治权力的承认”的基础是民众的认同。滥用劳教制度对上访人员进行打击迫害,对当事人造成了身心的巨大伤害,他们对政权的认同已经在渐渐减弱。劳教这不义制度的存在,还有可能引发民众的社会不满。从理论上讲,如果民众的社会不满长期得不到消解,就会产生国家政治合法性危机这一非常严重的后果。如果这种社会不满未能得到及时有效的疏导,就有可能不断积聚,最终以群体性事件的形式表达出来,这也是我经常提到的“社会泄愤事件”爆发的根本原因。不过,值得欣慰的是民众对社会的不满一般只是针对具体的政府工作人员或者有时候会针对地方政府的一些部门,但是对中央政府、党和国家最高领导人还是比较认同的,从上访民众多次提到“胡主席、温总理、我们的党、我们的国家”等可以看出上访民众对党和国家以及领导人还是满怀憧憬和希望的,希望能够真正解决自己的问题。我们应该在民众的愤怒和不满还没有上升到高层的时候,对导致这些愤怒和不满的制度规范进行彻底的改革,这样才能消解潜在的不稳定因素,否则其能量不断积聚,将会带来令我们无法承受的大爆发。

另一方面,劳教作为脱胎于威权时代的一种社会控制方法,已经与法治社会格格不入。如果这种明显违宪、违法、有损公平正义的制度得不到纠正,就说明执政者并没有真正信任法律的力量,不是真正追求法律来建立、维护社会基本秩序,对依法治国还有疑虑,那么人民又怎么能够从内心信仰法律,在行为上自觉遵守法律? 法律制度若得不到执政者和公民双方面的尊重,又怎能成为国家合法性的基础?如果劳教制度这种在司法程序外剥夺公民人身自由的制度不能被废止,说明执政者还没有真正尊重公民的自由和权利,舍不得放弃这条高效率、单方面剥夺公民自由的“便道”,说明其还想最大程度地保证公权力侵犯民权的能力,那么对这样的政权,公民不能不怀疑其“依法治国”的诚意。

也就是说,如果法律制度有很多缺陷,民众的政治认同水平较低,统治的权威性和有效性就会大大削弱,国家的合法性就会大量流失。近十年来,民众对国家政权的信任危机和认同性危机在迅速加剧,劳动教养制度正是原因之一。这不能再继续下去了。

正是基于这种认识,我对“保留并强化”这种主张持完全否定的态度,不能因为劳教制度在维护社会治安方面有一定的积极作用,就忽视了其限制和剥夺公民人身自由的巨大负面作用,且不说劳教在反右派运动中造成很多人家破人亡,妻离子散,单单从我们搜集的上访劳教案例就可以看出,劳教制度被公安机关和地方党政随意滥用,打击迫害上访民众,制造了不少冤假错案,给上访人身心造成了巨大伤害。这样的制度不但不改革或废除,还要保留甚至强化,于情于理于法都说不过去。

我同意废除劳教制度这个观点。因为劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段,被行政权用来单方面、高效率地剥夺公民人身自由,是公权力对公民权利的侵犯。劳动教养与国家初建时的政治生态和社会治理理念是一致的,但现在却违宪、违法,违反法治精神。废止才能明确表示执政者“依法治国”的决心,挽回劳教制度对国家政权合法性的负面作用。

之所以不支持对其进行改革,首先是因为劳教制度并没有存在的必要。我国刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚,还有《治安处罚法》惩处轻微违法行为,没有必要将劳教制度改造成轻罪制度、独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度、保安处分化等,也没有必要为其建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。即使确实希望建立轻罪制度等,也可以另起炉灶,改造劳教制度只会使其背上这种不义制度的“原罪”。其次,在某种意义上,对不适应社会现实的旧制度进行变革时,“分步走”常常成了一种无需选择的惯性做法,因为这很“保险”,设计者无需承担过多责任,而一步到位的废止则似乎有“风险”。过于“务实”的后果,是为求暂时的经济利益和社会“稳定”,不惜以损害“法治”、“正义”等基本价值为代价。当然,我不是说废止劳教制度就没有任何“阵痛”,只是世界上没有十全十美的事情,关键在于选择什么作为底线,坚守必须坚守的信念,承受必须承受的代价。如果不以客观的调查和研究为基础来分析,往往就会低估了社会的弹性和承受能力,错过变革的最佳时机。如果政治认同感只能建立在牛肉加土豆之上,如果整个社会缺少一种让人信服、给人希望的价值理念,那么什么样的经济发展和稳定都是很难持久的。

本文的写作过程中参考了魏汝久、李克昌等撰写的《中国劳动教养制度报告》。本文的主要内容于2009年11月1日在北京市律师协会宪法专业委员会组织的“违法行为矫正立法研讨会”进行过交流,感谢司法部研究室主任王公义律师,中华全国律师协会宪法与人权专业委员会主任吴革律师和与会的全体人员提供的意见。刘刚和李颖对本文的资料收集和分析有重要贡献。

责任编辑:郭浩校对:总编室最后修改:
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