“省直管县”不可一刀切 未来应建立财力与事权相匹配的财政体制

巨额的专项转移支付资金，俗称“跑部钱进”，其操作方式则要隐秘得多，有很多腐败寻租的空间。虽一直强调要缩减专项规模，但落实很困难。

1994年分税制改革，结束了政府间按照行政隶属关系划分财政收入的年代，以税种作为划分单位，利于统一市场的建立；同时，分税制改革也确定了中央与省级政府财政划分的粗线条。这次改革，使得中国财政体制框架维持十多年平稳发展，但其间也不断有新问题涌现出来。我国财政收入快速增长的过程中，出现过县乡财政困难的问题，县乡政府发不出工资，债务规模不断扩大——这样严重的财政风险。

现在基层政府，很多仍无法靠自身财力支撑，严重依赖于上级转移支付。2011年中央对地方税收返还和转移支付39899亿元，当年地方财政总支出为92415亿元，占比达43%。

现行的“省直管县”试点，是为了避免市级政府截留挤压县级财政的一个应对之计。财政实践过程中，呈现出“财力层层上收，事权层层下放”的特征。县级财力困难，在中央强调“保障县级基本财政”的命令下，得到缓解。

巨额的专项转移支付资金，俗称“跑部钱进”，其操作方式则要隐秘得多，有很多腐败寻租的空间。虽一直强调要缩减专项规模，但落实很困难。

未来财政收入与支出不平衡的矛盾，是否会加剧？现在是时候理清“大框架”之后的问题了吗？是否应贯彻西方分税制，使每级政府都有相应的财权和事权？缩减行政级别，是否能厘清省以下各级政府间的关系？

就此，记者专访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

未来财政收支如何平衡

《21世纪》：从目前情况来看，财政收入增速在不断下滑，基本已迈入个位数增长，随着潜在经济增长率的下降，过去财政收入超常规的增长局面已一去不返，增速减缓或是中长期趋势；而目前财政支出则仍保持两位数，甚至基本在20%以上，同时国民在教育、卫生、养老等领域的保障水平还很低，基本公共服务均等化远未实现，老龄化等现实都需要持续加大财政支出。这一收一支的矛盾，未来是否会进一步加剧？未来财政收支是否能实现平衡？如果不能，财政收入或者支出要做出怎样的调整？

刘尚希：现在预算一年一编，还没有一个到2020年的预算，所以谈不上对收支做调整。

收入得看经济形势，看经济结构调整的进展，发展方式转变的进展。如果比较顺利，经济后劲比较强，经济效率提高了，财源就多了，税也多了。

支出这一块，现在有很多刚性支出，毫无疑问，只会增加不会减少。根据经济增长的整体来看，到2020年财政收入的增速是减缓的，不会再出现过去30年来接近10%的增速。从这个大趋势来判断，在财政支出上，要有一个长远的考虑，不能一下子把标准提得太高；民生的改善固然重要，但也要细水长流，要把握一个度。

支出要做出相应调整，不能像过去每年20%以上的增速。财政支出的高增长，与财政收入的低增长不相匹配，会扩大赤字，增加债务，会给整个经济带来负面影响。如果财政风险扩大，那么经济风险和社会风险都会扩大。欧债危机，就是一个很好的先例。

所以，各级政府需要明白这个整体趋势，财政收入回归个位数增长，财政支出怎么安排，需要有一个新的考虑。改善民生，保障民生，是经济社会发展的目的，但也不是一下子就能实现的，是要与经济发展水平相适应；脱离经济发展水平，孤立地谈福利国家，很危险。

土地财政不可持续

《21世纪》：地方政府严重倚靠的土地财政，从今年的形势来看，有所式微。未来土地财政会是怎样的趋势？

刘尚希：土地财政，就是与土地相关的各项收入，包括土地出让金、与土地开发相关的各项税收。现在土地出让金减少，有两个原因，一是地价下跌，二是有更多土地是通过行政划拨，自然不存在土地出让收入。

既然要走市场经济，自然要按市场规则，除了军事用地、保障房和公益性用地之外，凡是商业用地，像工业用地和房地产，都应当是招拍挂通过卖地给用地单位供地；不采用市场方式，而用行政的办法，更容易产生腐败寻租的问题。土地财政不可持续，因为地是有限的；城镇化发展程度在提高，可卖的地也在不断减少。卖地本身没有问题，不在于卖地，而在于卖地的钱怎么花，花得是否合理，是否花在老百姓身上，老百姓是否得利；不是说招拍挂就没有问题，但招拍挂是发展方向，其机制还有待完善。

大家对“土地财政”一片谴责的声音，一出现“地王”，还要向上报备，使价高者不能得地。殊不知，不卖地，不按市场价值走，将政府卖地应得的收入，大部分转嫁给了开发商，让土地出让金白白流失。现在土地出让金用于教育、农田水利建设、城市公共设施建设等，是间接地用到老百姓身上。卖地不是问题，问题是如何卖地，卖地的钱如何花。

省直管县不可一刀切

《21世纪》：中央与地方事权与财权不匹配的状态长期存在，这种不对称的局面，是否需要调整？怎么调整？

刘尚希：这里存在一种误解。未来财政体制变革的方向，应该是保障“财力”与“事权”相匹配，而不是“事权”与“财权”相匹配。

呼吁“事权”与“财权”相匹配的人，只是站在某些特定地区的立场。因为按照主体功能区的分类，有些地方可以发展，但有些地方要限制发展。像三江源，就应该限制发展。对于要限制发展的地区，由于不能发展经济，即便他们拥有财权，也不一定拥有财力。所以，对地方政府而言，更重要的是要做到“事权”与“财力”相匹配。

至于在省以下政府间，如何去划分财力，这便是一个途径选择的问题，要根据各省具体情况而定。有些发达地区可以通过划分财权，来获取相对应的财力。

《21世纪》：有专家建议，应当借助目前进行的“省直管县”试点，促进财政层级的扁平化，缩减到省、县、乡三个层级，在此基础上，进一步贯彻分税制。且在十二五规划中，关于行政体制改革中，还提到“在条件成熟的地方，推行‘省直管县’试点”。缩减财政层级，是未来发展的方向吗？

刘尚希：分税制，更多要从中央和省级去理解；如果中央、省、市、县、乡这五级政府去理解，层级过多，税种也不好划分。

分税制，应当从中国具体国情出发，而不应该照搬西方国家的制度安排。如果真要按照西方的做法，每一级政府，都有相应的财权，税种肯定不够分，这样势必要缩减政府层级。但政府层级的设计，不是为了要配合分税制。

首先，政府层级的设计，是由政府职能，即政府需要提供的公共服务决定；而公共服务的多少，和“人”密切相关。人越多，对应的政府层级也就越多。

再者，“省直管县”不可一刀切，要视具体而定。原本市级政府会统筹协调各县的关系，依据各县的优势，对经济项目布局进行统一规划，“省直管县”后，市级政府可能对该县采取怠慢态度。另像长三角、苏锡常等区域，这些地级市辖内的县城，彼此都形成一个整体，省里再来插一杠子，说要“省直管县”，可能堵塞县与县之间生产要素的流动，像社会治安、环境治理等公共服务的提供，将会面临很高的协调成本。

在发展县域经济的口号下，可能加剧县与县之间的无序竞争，“以邻为壑”的现象增多，这样区域经济的发展就会受到阻碍。现在要通过城镇化来带动整个经济的发展，需要形成一些区域经济中心，一个省的经济中心，只能是地级市，而不是众多的县城。进行省直管县后，会把原本形成区域经济之间的内在联系切断，县城经济规模有限，难以带动农村的发展。

当然，并不是要完全否定“省直管县”，有些县城，发展到一定程度，可以进一步扩大，升级为地级市。像东莞，原来是个县，后来变成地级市。只不过，“省直管县”需具备一定条件，是自然而然发展的结果。