“省直管县”不可一刀切 未来应建立财力与事权相匹配的财政体制（2）

中国不可照搬西方分权方式

《21世纪》：分税制究竟是什么样一种制度，在西方国家中，它起到什么作用？西方国家的分税制，是中国财政体制改革的方向吗？

刘尚希：我国中央政府与地方政府的关系，不同于联邦制国家。我国中央政府小，地方政府大；而国外的地方政府小，中央政府大。从我国具体国情出发，西方联邦制国家的分税制，可能也不适合中国国情。

这里的大小，包含政府职能、人员数量和财政收支规模这些方面。像美国联邦政府，其公务员人数占到全国公务员总人数的三分之一；美国一个部委，可以多到20万人，他们在全美国设立分支机构。凡属于联邦政府职责范围内的事务，不需要地方政府插手，即从决策、执行、财力等各方面，都是联邦政府一力承担。西方发达国家中央政府掌握的财力，没有低于50%，美国联邦政府掌握了60% 的财力。也就是说，绝大部分事情，都由中央政府来做。基层政府要做的事情反而少，负责辖区内的公共设施、治安、垃圾处理等事务。

美国联邦制国家的分权，是将政府需承担的事务，进行分类，分别交由联邦政府和地方政府来负责；但大部分事务，仍集中在联邦政府。无论是政府职能、财力划分，中央政府占绝对优势。而我国中央政府公务员只占5%，中央与地方是委托代理的关系。也就是说，中央政府相当于司令部，中央发号施令，但具体事务则需要地方来落实。地方政府在执行时，有一定的主动权，中央政府对地方的依赖程度很大，独立性差。就此而言，我国的分权程度很高。这就出现了如下现象：对地方有利的事务，他们就执行；对地方不利的，可能就消极应对。

不同于联邦制国家，对事务进行横向划分；我国是从纵向的角度，对事务要素在各级政府间进行划分我国的分权是，中央政府掌握决策权，地方政府掌握执行权。从决策权几乎集中在中央政府来看，我国权力集中程度很高；但从每项公共事务的履行都离不开地方政府来看，我国分权程度又很高。

我认为，我国财政制度改革，应该着眼于当前政府间的委托代理关系，对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善，即对公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度细分，并分权至不同层级政府，这样不同层级政府也需履行相应责任。对于公共事务决策主要在中央这一现行制度框架，对地方而言，最重要的是明确执行成本和支出责任。

辖区责任制

《21世纪》：如果缩减行政层级不适应中国国情的话，那如何来改善事权与财力不匹配的现状呢？

刘尚希： 我认为要建立财政的“辖区责任”机制，就是说省政府要对本省辖区范围内横向的各地州市和纵向的各级政府之间的财力平衡负责，要着眼于省域范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配，而不能只顾省本级；市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责，县里发不出工资，市级政府要首先负责。

我们的现状就是，既不是西方的分税制，又采用西方所谓三级政府的做法；就演变成了“层级财政”，分灶吃饭，各管各，各顾各。结果就是，谁的权力大，谁的日子就好过：上级政府将权力上收，却把事务交给下级政府。

2005年之前，省级政府向中央反映说，50%的县发不出工资。最后需由中央政府越级去管理县级政府发放工资的事情，鞭长莫及，难以监管。因为存在“市级政府截留上级转移给县级政府资金”的现象，所以才出台“省直管县”的试点。在取消农业税之前，也存在县级政府挤压乡镇财源，乡镇又将这种负担转移给农民，导致农村集体事件屡屡发生。后来取消农业税，又进行“乡财县管”的改革，建立了县乡间的辖区责任，两者的关系理顺了许多。

“层级财政”的一个结果就是，上下级政府之间彼此不信任：下级政府都在猜测，自己的财力是不是被上级截留。这是导致中央、省级转移支付搞直达的一个原因。“层级财政”是分级吃饭，缺乏辖区责任，从而导致一级政府的权力与责任不对称，这是造成许多问题的根源。

这归根结底是一个体制问题，省级、市级财政的责任没有得到强化；应该出台财政责任法，来落实各级政府的辖区责任。现在的层级财政，各级财政向各级人大负责，都在算自己的账，估量自己的财力是否能平衡；虽会对下级政府的财政收支作汇总报告，但对于下级政府具体开支列得比较粗糙，因为不是自己本级财政管辖范围内。

既然我们是委托代理制，就需要有相应的财政责任法，用以约束地方各级政府：既然有权上收财力，也需要承担相应责任和义务，在你的辖区内，需要做到纵向和横向的财政平衡。就类似安全事故一样，当初山西溃坝事件出来后，从乡到县，到市、省级政府，各级政府负责人都需要共担责任。