建立现代财政体制应坚持制度重构和能力建设“两手抓”

改革是用新制度、新规则取代旧制度、旧规则，用新体制取代旧体制的过程，决不仅仅是通过一部新法律、颁布一套新制度那么简单。“制度重在实施”。如何把新制度、新规则落到实处、使新体制有效运作起来，还有许多文章要做。财税体制改革由于涉及范围广、利益调整深、操作难度大而成为全面深化改革战略布局中的一块 “硬骨头”。如何科学设计财税改革实施方案，以最大限度地动员社会力量参与改革、推动改革，是有关方面必须认真考虑的问题。

以预算改革为例。法治预算是现代预算制度的重要特征。要打造法制预算，必须切实提高预算管理的标准化、规范化和程序化水平。毫无疑问需要加快修订《预算法》步伐，以夯实预算管理的法律基础。但要把修订后的《预算法》不折不扣地落实下来，还需要做出大量的努力。

从人大角度看，需要解决人大代表履职积极性不高以及履职能力偏弱（特别是助手机构功能发挥不充分）的问题，切实加强人大监督和问责；而从政府角度讲，则要理顺财政部门和支出部门的权责关系，优化组织机构设置和人员配备，消除《预算法》实施过程中的“肠梗阻”现象。所以说，推进财税体制改革既要重视制度重构，更要重视组织能力建设。这也决定了财税体制改革必然是一个螺旋式上升的渐进过程。

首先是加强对改革的领导与协调，通过找准改革切入点，调动各部门参与改革的积极性。以推进预算绩效管理为例。从国际经验看，如果没有政府改革的大背景，单纯从预算管理的角度出发来推动提高公共资金使用效益，效果往往不理想。当前，伴随着发展阶段的变化，我国财政收入“超常规增长”局面趋于结束，而财政支出呈现刚性增长态势，平衡财政收支压力很大。这就为实施预算绩效管理改革提供了难得的机遇。但目前由财政部门主导、评判绩效评估的做法也很容易使各支出部门产生认识误区，认为绩效管理不过是财政部门强加在支出部门头上的“紧箍咒”，从而自然不自然地对预算绩效管理产生抵触情绪，这就损害了支出部门参与改革的积极性。反过来，如果从政府层面发动“绩效管理”运动，在政府“绩效管理”的语境下实施预算绩效管理改革，就很容易在财政部门和支出部门之间找到利益共同点和 “共同语言”，从而调动起各支出部门的积极性。毕竟，推行预算绩效管理的根本目的是为了提高各支出部门的工作效能、推动其更好地履行相关职责。

不仅如此，围绕提高政府效能来推行预算绩效管理，也有助于科学看待国际经验，因地制宜推进改革。毕竟，由于国情不同，面临的主要矛盾不同，国外许多成熟的做法并不能直接拿来“为我所用”。近年来，各地围绕推进财税改革做了大量有益的探索。我们只有认真总结经验，从解决中国的现实问题出发，找准改革切入点，才能最大限度地凝聚社会共识，调动各方面的积极性，把财税改革推向前进。

其次，要积极探索工作机制创新。随着改革走向深入，我国预算管理将呈如下发展趋势：支出决策将更加科学、民主，预算编制将更加科学、细致，审查监督将更加深入、严格，绩效评估也将更加专业、规范。所有这些，都意味着对相关工作人员提出更高的工作要求，如工作量增加、工作难度提高、时效性更强等。这就很容易出现相关部门组织能力严重落后于实际需要的情况。要缓解上述局面，必须积极创新工作机制，显著提高工作效率。比如，在决策环节，要发挥专家、智库的作用，完善利益表达机制，不断提高决策水平；在执行环节，可借助服务外包、公私合作等更好地履行政府职能；在监督环节，更多发挥舆论、媒体作用以补充政府监督的不足等。

第三，要优化政府机构设置、合理配置政府资源。只有组织机构调整到位、人员配置得到优化，新机制才能有效运转起来，现代财政制度的框架才算基本构建起来。和机制、政策调整可以在短期内完成不同，政府机构调整是一个“慢变量”，这一方面是因为充分暴露矛盾、找到解决方案需要一个过程，另一方面是因为政府机构乃至人大机构改革（如充实预算监督助手机构）等通常在新一届人大会议召开之际才有可能实施。从这个意义上讲，试图通过两三年的努力，一蹴而就地建立起现代财政制度框架，是不切合实际的。

最后，则要推动树立民主、法治的社会新风尚。推动国家治理现代化，离不开社会观念的进步。建立现代财政制度，需要在全社会牢固树立民主、法治、绩效、透明和问责的理念。只有把上述理念渗透到各级政府、人大预算管理的工作中，只有把上述理念转化为个人和社会组织积极参与公共财政管理的社会行动，才能真正形成有利于推进改革的社会氛围，才能保障财税体制改革快速顺利推进。