社会养老保险如何“兜底”：提高财力“保障线”

建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度（下称“城乡居民社会养老保险制度”）是统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化的重大举措。本报告以荆门、焦作等六个城市为案例，分析了城乡居民社会养老保险制度的进展、财力保障机制建设及存在的问题。

该调研报告并提出以下建议：在考虑财政承受力的前提下，不断增加财政对城乡居民养老保险的投入；划分各级政府的财政责任，合理调整支出结构；建立多层次、多形式的城乡养老保险财力保障机制等。

中国社会养老保险制度分析

本报告以湖北荆门、河南焦作、山东烟台、浙江温州、广东东莞、内蒙古乌海六个城市为例，对其城乡居民社会养老保险制度进行重点分析。为便于分析，本报告把六市分为三类，即：东莞市、温州市、烟台市三市属于东部沿海经济发达地区，归为第Ⅰ类；焦作市、荆门市都属于较发达的中部地区，归为第Ⅱ类；乌海市是内蒙古自治区西部新兴工业城市，资源丰富，属于资源富集型城市，归为第Ⅲ类。

六城市分布于我国东中西三大地带，经济发展水平、城镇化水平、财政收入等指标有很大差异，但也有很多共性的特点，从全国的角度看，具有一定的代表性。

（一）城乡居民社会养老保险制度比较

为贯彻国务院关于新型农村和城镇居民社会养老保险两项制度实现全覆盖的工作部署，六市都根据本地实际，制定了相应的制度，规定了不同的缴费结构。

荆门市、焦作市设计缴费档次较多，档次之间差距较小。温州市缴费档次较少，但不同档次之间的差距较大。烟台市缴费档次适中，但起点较高，较高档次之间差距较大。东莞市由居民基本养老保险制度逐步过渡到城乡一体社会养老制度。乌海市实行了城乡一体化的社会养老保障制度。

六市城乡居民社会养老保险制度具有以下几个共性特点：

一是六市都适当提高了基础养老金标准。温州市区基础养老金提高到80元/月，东莞城乡居民人均社会养老保险金达到460元/月，烟台市福山区提高到85元/月,莱山区提高到110元/月。荆门市掇刀区基础养老金从原来的55元／月提高到60元／月，焦作市基础养老金达到70元/月以上。

二是体现了人文关怀。温州市财政对80岁以上高龄老人，每月再给予30元高龄补贴等。荆门市参保对象在领取养老金期间死亡的可一次性享受800元丧葬补助；荆门所属钟祥市对百岁老人加发45元基础养老金；焦作市各试点县（市）区财政对享受优抚政策的烈属参保给予每人每年45元的补贴。

三是初步建立了高档次高补贴、长缴多得的激励机制。温州市按缴费档次分别给予最高120元的财政补贴，对缴费满15年的参保人员，养老金从第16年起增加5元。烟台市设置了3000元－5000元较高的年缴费档次供居民选择，起缴点从500元/月起，体现了长缴多得、多缴多得的原则。荆门对选择1000元以上档次缴费的按高出部分2％的标准给予补贴，缴费年限超过15年的，每增加一年基础养老金每月增加2元。焦作市对选择较高档次缴费的给予20元以上不定补贴，缴费年限超过15年的，每增加一年基础养老金每月增加1元－2元。

四是如果基础养老金标准相同,缴费档次越低回本越快。相同缴费档次,基础养老金标准越高回本越快。相同缴费档次和基础养老金标准，缴费时间越长，回本越慢。但从国家领取的政府补贴角度来看，如果参保人寿命越长、缴费档次越高，则能得到的补贴越多。

以近年来经济平均增长速度（按照8％计算）、同期储蓄利率（按照多年平均以3％计算）、物价涨幅（按照多年平均以2％计算）等来看，城乡居民社会养老保险缴费对居民吸引力不够，尤其是高档缴费吸引力更不够，事实上，六市中大多数参保人选择100元/年的缴费档次。

（二）参保特点

六市城乡居民社会养老保险参保具有以下特点：一是参保覆盖面都很高，荆门、焦作、烟台市达到了90％以上，其中，新农保和城镇居民参保中新农保占大多数，城镇居民比例很小；二是参保人群中，养老金支出主要来源于基础养老金，在实行“基础养老金+个人账户”的地区，个人养老账户支出占比很小；三是基本养老金收入普遍低于城市低保收入，城乡养老保险吸引力不够，与职工养老保险相比差距更大。

（三）财力保障比较

从六市财力保障情况看，具有以下几个特点：

一是不同经济发展水平的地市，中央财政和省级财政补贴差异较大。三个Ⅰ类地区没有中央财政补贴，东莞市没有省级财政补贴。三个Ⅰ类地区地方财力保障达到3亿元以上，而Ⅱ类地区仅过千万元，差距明显。

从财力保障支出的能力看，Ⅰ类地区尽管没有中央财政补贴，但由于地方财力雄厚，可以支撑养老保障支出。Ⅱ类地区地方财政补贴所占比重明显偏低，但由于地方财政收入有限，在现有的基础上增加养老保险支出的压力较大。Ⅲ类地区乌海市人少地多，资源丰富，人均GDP在六市中最高，财政收入增长持续性强，可以根据经济发展的实际情况，实行全市城乡一体化养老保险制度。

二是各地都很重视民生支出，社会保障支出所占财政支出比重平均达到10.8％。Ⅰ类地区中央和省级财政补助较少，本地社会保障支出主要由地方财政负担，城乡居民养老保险补助占社保支出的比重相对较高，保障水平也相对较高。Ⅱ类地区社保支出大部分用于保障城镇职工养老保险补助及最低生活保障支出等，城乡居民养老保险补助占社保支出的比重较小，保障水平也相对较低。

三是增加城乡居民社会养老保险财力支持还有一定空间。六市中除东莞、温州市地方财政补贴占地方财政总收入比重达到1％以上，其他地区（不含乌海）都在1％以下。

保险体系中的制度缺陷

我国城乡社会养老保险体系具有明显的二元性特征，而且财力保障水平较低，制度吸引力不强，各地区保障水平差异明显，在养老保险制度设计及财力保障方面还存在诸多的缺陷和问题。

（一）财力保障水平较低

从六市对城乡居民养老保险的财力投入看，地方财政补贴占财政收入的比重不超过1.5％，Ⅱ类地区地方财政补贴仅占当地财政总收入的0.2％左右,地方财力保障水平较低，而且在结构设计上也有一定问题。

Ⅰ类地区中央财政补助基础养老金只负担50％，而这些地区大多数实行了省级统筹，省里将这部分资金统筹到相对困难的地区，使得地方财政补助大多用于弥补基础养老金支出，对缴费的补贴标准不高，财政补贴少，领取标准低，这导致了制度吸引力不强、居民参保的积极性不高。

（二）保障水平差异明显

由于我国当前仍然存在着较明显的城乡二元经济特征，社会养老保险制度也存在着城乡有别的二元体制，财政在支持职保与新农保方面存在不合理性和不平等性。

六市虽然对民生方面特别是社会保障方面的支出很重视，支持比重都达到8％左右，但农村居民社会养老保险支出占社会保险总支出比例总体仍然不高，特别是Ⅱ类地区主要用于职保政策落实和低保等，使得农村居民养老保险所占财政支出的比例很小。

经济发达地区与经济欠发达地区间的城乡居民养老保险水平存在较大的差距，目前经济欠发达地区城乡居民社会养老保险水平普遍不超过80元/月，而经济发达地区保障水平较高，东莞城乡居民人均社会养老保险金达到460元/月，温州达到146元/月，存在着不小的差距。

这容易造成地区间社会保障水平的不均等，形成新的贫富不均，进而影响社会秩序的稳定，也不利于在全国范围内形成统一的劳动力市场与公平竞争的市场环境，导致不同区域地方政府所承受的财政养老负担差异较大。

（三）财政负担预期过重

目前，除了各级政府的财力保障，集体缴费所占份额极少，而且居民大多选择低档缴费标准，承担责任较小，过于依赖财政投入。此外，基金账户隐性缺口和预期负担明显。

一是基金账户存在隐性缺口。按现行城乡居民基本养老保险个人账户养老金发放办法，与城镇职工基本养老保险个人账户养老金发放办法相同，月计发标准以个人账户积累额除以139个月，也就是说从60岁开始领取养老金，约12（139/12=11.58）年左右个人账户资金将会全部领完。而按制度规定个人账户资金领完后养老金待遇不变，因此，政府将负担此后个人账户养老金支出带来的隐性压力。

二是基金贬值风险带来的预期负担。按目前物价水平及银行定期存款利率，个人账户实际处于缩水和贬值的状态。

国家规定，社保基金只有存入国有银行和购买政府发行的特种国债两种方式，但目前适合社保基金购买的特种国债一直未发行，普通国债由于可回购等原因，大都不适合社保基金购买，因此目前社保基金实际上只有银行存款这一唯一的存放形式。一方面，国家银行利率较低，基金利息收益有限；另一方面，物价快速上涨，据有关资料显示，2011年全年CPI在5.4％左右,个人账户实际是贬值的。从经济发展趋势看，社保基金存在被通货膨胀侵蚀的风险，这也会造成财政预期负担加重。

（四）基础工作亟待加强

从前期调研情况看，有的地方过于强调参保进度和参保面，忽视基础工作，经办服务质量难以保证，基础数据不准确。有的地方没有统一的专用基金财务管理软件，既影响工作效率，又不利于规范化、电算化管理。

此外，还存在与其他保障制度的衔接问题。虽然按政策规定，城乡居民养老保险制度与城镇职工基本养老保险、被征地农民社会保障等可以自由转移和接续，但目前没有统一、具体的衔接办法，参保群众在不同社会保障制度之间转移没有明确的政策依据，难以操作实施。

特别是现阶段农村富余劳动力向城镇大量流动、频繁转移，社保制度之间衔接不畅，将影响广大群众社保权益的落实，同时又给城乡居民养老保险工作顺利推进带来一定的困难。

提高财力“保障线”

要建立完善的城乡社会养老保险体制机制,实现全社会统筹目标，应健全和完善现行城乡居民社会养老保险制度运行机制，提高财力保障水平。

(一) 在考虑财政承受力的前提下，增加财政投入

制定城乡居民社会养老保险制度中长期规划。城乡居民社会养老保险制度的发展，不仅要审慎分析参保人员的负担水平及比例，也要充分考虑财政应承担的费用水平及份额。

财政负担水平应与经济发展水平相适应，如果盲目超前提高城乡居民养老保障水平，使政府补贴支出负担过重，不仅会产生财政风险，社会保障也会成为无水之源，而且标准过高，同时会带来新的社会不公。

因此，初期应坚持低水平起步，财政给予必要支持，以调动城乡居民的参保积极性，扩大覆盖面。

在充分考虑财政负担能力的前提下，逐步加大城乡居民社会养老保险财力投入。中央和地方政府应真正承担提供国家保障的社会责任，加大对城乡居民社会养老保险的资金投入。各级财政应把城乡社会养老保险财政补助列入财政预算，逐年增加预算支出，增加“两个比重”，即城乡居民社会保障支出占财政收入的比重和城乡居民社会保障支出占社会保障支出的比重，提高“两个增速”，即城乡居民社会保障支出增速要高于财政收入增速，城乡居民社会保障支出增速要高于社会保障支出增速。建立各级财政城乡居民社会养老保险专项资金，通过加大转移支付力度，增强基层财力和自主解决基层社会养老保险问题的能力。

（二）划分各级政府的财政责任，合理调整支出结构

划分各级政府的财政责任。中央财政应根据全国城乡贫困线标准，统一制订基础养老金政策和中央财政补助标准。中央财政应主要负担基础养老金和个人补贴部分，向中西部地区和相对贫困地区重点倾斜。省级财政在确保省级支农资金投入增辐高于财政经常性收入增长辐度前提下，将新增财力支出适当向农村居民社会养老保险倾斜。加大对农村的支持和投入，使广大农民群众老有所养，切实解决农民群众对晚年生活的顾虑，改善农村老年群体的生活质量和水平。

各级地方政府可根据本地实际及财力状况，按不低于中央补助政策标准执行，高于标准部分，由本级政府负担。市级财政主要是制定统一的缴费补贴标准和其他适当补贴标准，区级财政主要承担本地区的财政补助。由于各地经济发展水平不一致，考虑到具体范围对象、困难标准等，政策的制订和执行由地方政府负责更为合理。远期的个人基金账户的隐性缺口以及基金账户的自然缩水贬值，应主要由中央财政与省级财政按比例承担。

合理调整财政支出结构，进一步提高农村社会养老保险水平、覆盖面，实现城乡均衡发展。一是要努力增加公共财政的覆盖面，按照公共服务均等化的原则，合理调整现有财政支出结构，控制其他支出。二是要充分发挥财政转移支付功能，调整城乡之间、地区之间的社会养老保障支出的分配比例，逐步缩小城乡居民社会养老保险与其他社会保障制度之间的差距。三是要随着财政收入的逐年增加，加大对城乡居民社会养老保障服务设施的建设，逐步建立起城乡统一的制度体系。

（三）建立合理的财力保障机制,促进基金保值增值

建立科学的城乡社会养老保险基金的保障机制，进一步完善国家、集体的投入机制和个人的缴费机制。通过明确的制度对三者的投入比例进行合理的划分，积极拓宽筹集渠道，即国家和政府在不断增加投入的基础上，集体要给予相应的补贴政策，居民个人则要积极缴费。考虑地区差异，在Ⅰ类地区可施行强制保险，以个人缴纳为主，集体补助为辅；在Ⅱ类地区应采取自愿原则，以个人缴纳为主，政府补贴为辅；而在经济欠发达的西部地区应采取自愿原则，以个人缴纳为辅，实行中央、省、市（区）的政府补贴。

在保障基金安全的基础上，积极拓宽基金投资渠道，提高基金投资收益：

一是尽快恢复发行适合社保基金购买的政府特种国债。实行定向发行，不在市场上流通，其票面利率应适当高于同期银行定期存款利率。

二是对逐步做实的个人账户可实行完全积累。通过用于支持国家经济建设来实现保值增值，拓宽投资渠道，增加投资工具，提高收益。

三是建立与CPI指数挂钩的个人账户银行存款利率浮动机制。在物价上涨较快时期，及时根据CPI指数变动对社保基金银行存款优惠利率予以调整，规避出现存款贬值的风险。

四是编制年度基金预算时，研究确定下年度基金定活期存款比例和中长期定期存款比例，并及时提出调整方案，促进基金的保值增值。

（四）实行多层次城乡社会养老保险统筹体系

随着制度建设的日益成熟，城乡居民社会养老保险应逐步实行市级统筹、省级统筹和国家统筹。Ⅱ类地区可以选择有条件的县市区实行城乡一体化，实现城乡社会养老保险全覆盖，逐步实行地市级统筹。Ⅰ类地区可考虑全面实行城乡一体化社会养老保险制度，有条件的东部发达地区可以实行省级统筹，并逐步过渡到全国统筹。

建立覆盖全国的城乡社会养老保险的衔接机制，以解决农民工养老保险关系在不同地区接续和基金转移问题。在建立完善的财力保障机制的基础上，打破城乡界限，实现与社会保障系统联网。城乡账户通过与身份证相同的个人社会保障号实现对接，账户余额随居民的流动、迁徙而划转。

农民到乡镇企业工作或流动到城市企业单位工作，可以与城市职工一样由单位和个人共同缴费，个人缴费全部进入个人账户，单位缴费按一定比例打入个人养老金账户，实行养老基金累积，离开单位或城镇时，可以携带回乡，划入当地社会保障系统。

韩凤芹为财政部财政科学研究所研究员，张尚贵为湖北省荆门市财政局局长，陈鹏为湖北省荆门市财政局科研所所长