国外公职人员养老：改革走向注重公平与效率结合

本文通过对若干国家公职人员养老保险制度比较，总结出若干规律或特点，尤其关注其近年改革和发展动向。

1.公职人员养老计划要早于优于私营部门养老计划，目前两者还存在较大差异，但也出现融合趋势。

从外国养老保险制度的历史沿革情况看，大部分国家一般都是先建立公职人员的退休养老保险制度，尔后才有企业雇员和其他社会成员的养老保险制度。较早的如1790年法国政府、1825年的普鲁士王国，为其公职人员建立的退休制度，均早于其私营部门的养老保障制度。在英国，1859年为其国家公职人员制定了《老年退休法》，而将企业雇员包括在内的国民《老年年金法》养老保险制度于1908年才正式建立。

近几十年来一些国家也发起了将公职人员养老保障制度与国民养老保障制度融合或部分融合的改革。赞成相互融合的理由包括：将公职人员养老计划特殊化违背社会共识，有碍公平；一国存在两种不同的养老计划阻碍了劳动力流动，提高了管理成本。然而，两者的融合也存在很多困难，例如：已有的两种养老计划在退休待遇、回报率和替代率等方面存在差异，改革如何设计以保证即得利益存在困难；一些发展中国家的国民养老计划推广存在困难，许多私营部门企业和雇员缴费积极性较低，如将公职人员纳入将导致政府财政进行巨额贴补才能达到融合的目的。即便存在这些困难，很多国家和地区在最近几十年还是发起了这种改革，例如阿根廷（1994）、玻利维亚（1997）、土耳其（2006）、美国（1984）、多米尼加（2003）、秘鲁（1994）等。在这些发起相互融合改革的国家中，多数都采取了“老人老办法，新人新办法”的操作思路，即改革仅针对改革后进入公共部门的职员。虽然一些国家在发起将公职人员养老计划融入国民养老计划的改革，但到目前为止多数国家还是采取独立的公职人员养老计划。即使是在走向公职人员养老计划纳入国民养老计划体系的国家中，大多数国家公职人员的退休待遇还是较企业雇员相对优厚一些。具体优厚办法在不同国家有不同的实现方式，总结起来有两类：一种是公职人员除享受全民共享的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇；另一种是公职人员的缴费责任较轻。如瑞典，公职人员除享受面向全体国民的国民养老保险之外，还享有和面向公务员退休养老制度的双层保障制度。此外，瑞典的公务人员养老金的资金来源是雇主缴费与财政补贴，个人无需交费（但公务员领取养老金必须交纳所得税）。日本公职人员的退休待遇优厚主要体现在两方面：一是本人缴纳的养老保险费少于雇主缴费。如本人缴纳的保险费为本人工资5.15%（地方公职人员为4.7%），而服务机构则为雇员缴纳公务员工资总额的7.1%（地方雇主公务员缴纳工资总额的6.5%），国家负担管理费的全部和15%的保险金补贴。二是为稳定公职人员队伍，日本还向其公职人员退休者发放一次性退休补贴，所需费用全部由政府负担。具体做法是达25年工龄可领取长期性退休补贴，补贴数额最高可达每服务一年补贴最后月薪的257.5%。

2、多数国家公职人员养老计划的建设都注重政府主导、法制先行。

各国公职人员养老保险的发展有市场化的趋势，但几乎都一视同仁的重视政府主导，充分发挥政府在制度发展中的作用，包括制定法规，制度设计，加强财政投入，加强管理和监督。各国在改革中将一部分职能比如经办和基金运营委托给市场，但并不是说在减少政府的责任和负担，而是为了更好的发挥政府的作用，加强监督管理。几乎各国的社会保障制度都坚持了立法先行的原则，公职人员的养老保险制度发展更是如此，各国在发展公职人员养老保险制度的同时，都注重制度规范和法制建设。有的是在综合性的社会保障法中进行规定，有的制定了专门的养老保险法，还有一些国家还有专门的公职人员养老保险立法。比如，德国的《联邦公务员社会保险法》、美国的《养老保险法》、瑞典的《全国养老金法案》、日本的《公务员年金法》。

许多国家公职人员养老保险制度的发展史，也就是建立健全养老保险制度的立法史。对公职人员养老保险，或是形成专项法规，或是寓于有关的基本法规之中，都是以法律、法规的形式规定下来的，充分体现了依法治事。在公职人员养老保险立法方面，目前，在世界167个国家中，有68个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数41%，OECD国家有11个国家单独对公职人员颁布立法。占总数38%。自然，这些国家的独立的立法体现出其公职人员养老计划与国民养老计划相分离的特点。而在两者相互融合的体系中，公职人员除适用所有国民应当遵守的基本养老保障制度之外，各国还往往针对公职人员有补充的法规。

以加拿大为例，其公职人员养老保险中，不仅公务员养老保险有单独立法，而且军人、警察还有单独立法。针对不同类别公务员的特征，加拿大颁布了多部与公务员制度尤其是与公务员养老保险制度有关的法律与法规。在公务员养老保险方面，则更是规范详尽。例如：《公务员养老保险法》是加拿大公务员养老保险方面的基本法律。《公务员退休条例——为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金条例》和《政府文职机关和养老金退休法案》，则具体规范着加拿大各种文职机关公务人员的养老保险事务；《加拿大军队养老金法案》专门承担着具体规范加拿大的皇家海军、陆军、空军或一战及二战间的盟军部队，以及终生服役民兵、永久性民兵团体、民兵中的终身工作人员的养老问题；《加拿大皇家警察养老金法案》则具体规范皇家警察公职人员的养老保险问题，等等。上述法律共同构成了加拿大公职人员养老保险完备的法律体系，为公务员养老保险制度的顺利实施起到了关键性的保障作用。

3、各国公职人员的养老保险也处于不断变革之中。

纵观国外在国民养老金的制度设计上，面临着基本理念、制度模式、外部条件等发生重大变革的环境下，近几十年来在不断改革。这些改革也必然对公职人员养老保险制度的正常运行产生影响和冲击，引发公职人员养老保险制度实行必要的改革。按照OECD组织和世界银行的总结，各国公职人员养老计划改革的动因可以归结为几点：

（1）财政压力。随着全社会的人口老龄化和公共部门的扩张，许多国家公职人员退休费用也在不断攀升。在若干OECD组织国家中，公职人员养老费用占GDP的比重平均值达到2%。高的如奥地利、比利时、法国甚至超过GDP的3.5%；当然低的如日本、爱尔兰也仅在1%左右。这种财政压力不仅存在于这些发达国家中。发展中国家公职人员养老费用占GDP的比重平均值也达到1.33%，略低于OECD国家。其中最高的巴西甚至超过4%；中国的这一比重还略低于发展中国家的平均值，为1%。

（2）与覆盖私营部门的国民养老计划的比较。虽然由于历史原因，公职人员养老计划要早于私营部门，且在后来的发展过程中多数国家还一直采用分离的体系，但是随着时代的发展，在社会共识上出现了要将公职人员养老计划纳入国民养老计划的诉求。当然，这里要区分的是政府作为国家的管理者和雇主的两重身份。对于国家的管理者这一身份，要求其对包括公职人员在内的所有国民一视同仁，提供在制度设计上基本相同的养老保障；对于其雇主的身份，就要求其提供与雇员能力与劳动付出相应的养老保障水平。毕竟在很多国家，对于私营部门不同的行业，其养老保障制度也有所不同。

（3）公共部门人力资源政策的调整。在一些国家，公共部门的效率提升要依赖于一些资深的公职人员。为此，一些国家修改公职人员的退休政策，以留住资深的公职人员，避免其提前退休。

按照OECD组织（2007）的总结，近些年来其成员国公职人员养老保障制度改革的趋势包括：（1）修改计算退休金的公式，提高缴费期，降低退休待遇，如澳大利亚、法国、西班牙、瑞典等。（2）提高退休年龄，并逐步消除退休年龄上的性别差异，如欧盟成员国多数都发动了这种改革。（3）限制提前退休，如德国、比利时、澳大利亚等。（4）发展基金制度职业年金，如澳大利亚、奥地利、日本、波兰、挪威、西班牙等。需要说明的是，这些国家公职人员养老保险的这种改革动向，是与其国民养老计划同步进行的，主要目的是应对老龄化的冲击以及养老保障制度的财务危机，而非消除公职人员与私营部门雇员养老待遇上的差异。

总体上看，近些年来国外公职人员养老保险制度进行了一些改革，但改革并非一帆风顺。改革遇到了众多的困难与阻力，既有经济方面的，也有政治方面的，还有制度设计方面的。在经济方面，改革的初期需要进行较大的投入，用更多的财力来解决制度的转型问题。在政治方面，各国公职人员都属于政治强势群体，对其养老保险制度进行改革，势必影响其既得利益，因而产生很大的阻力。比如，法国曾经的几次改革都导致了公务员的大规模罢工。在制度设计方面，如何使得改革既符合国家利益，减轻国家财政负担，又要使得改革不至于产生较大的待遇差别和心里落差，从而使得改革顺利进行，成为改革的一个难点，既要考虑到历史（原有制度）和现实（新制度）的结合，又要考虑不同群体之间的平等与差异。

4、公职人员养老保障制度的改革走向是注重公平与效率的结合。

总体上看，国外公职人员养老保险制度改革的重要目标是应对财务压力，适应劳动力市场的需要以及公共部门人力资源政策的需要。从改革的走向看，制度发展的一个重要特点就是在提高制度运行效率的同时兼顾公平。提高效率就是突出责任共担原则，从现收现付制度向基金积累制转型，从固定受益制度向基金积累制转型，管理服务社会化；兼顾公平，体现在制度发展的多层次性，养老金待遇在体现差别的同时强调相对公平。

资金筹集体现责任共担的原则。在历史上，很多国家尤其是欧洲福利国家的公职人员养老金主要由政府财政负担，现收现付。随着老龄化的加剧，政府财政压力极大。而在目前，多数国家公职人员养老计划的资金筹集方式走向多样化，逐步体现出责任共担的原则，开始由国家、单位和个人多方负担。

在养老金具体筹集模式上，有统筹基金部分积累制、个人帐户完全积累制或财政现收现付制等多种形式；在养老保险费用来源上，有的是由国家（单位）和个人共同负担，有的则是由国家（单位）统包，个人不缴纳养老保险费。

制度建设体现出多层次性和多样性。绝大多数国家公职人员的养老制度在一开始都是财政承担的现收现付制。但目前现行的大部分国家的公职人员养老保险制度都体现出了多层次性。很多国家公职人员养老计划开始体现出与其国民养老计划相同的特色，由国家基本养老保险、补充养老保险（职业年金）、个人储蓄积累等三支柱或双支柱等组成。比如，英国实行的就是基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄积累三个层次；瑞典实行的现收现付的基础养老金名义账户制度加职业年金制；日本则是由国民年金和共济年金两个层次组成；加拿大则是由国家养老金和职业养老金计划组成。其中，大多数国家都设立了职业养老金，职业年金在各国公职人员养老保险制度的发展过程中发挥了重要作用。

除多层次性之外，各国都在根据自己的国情和发展需要制定和调整公职人员养老保险制度，从国际比较的角度就体现出制度的多样性。尽管有一些共同的改革趋势，但没有两个国家是完全一致的制度安排。比如一些国家实行的是现收现付的制度，一些国家实行的是部分积累制度，还有一些国家则是完全积累制；有的国家是固定受益制，有的是缴费受益制；有的国家是单一支柱的国家养老保险或公务员年金制度，有的国家是国家基本养老保险加职业年金制，有的国家则是国家基本养老保险加职业年金加个人储蓄积累相结合的制度；有的国家的养老保险基金由国家统一管理和运营，一些国家实行的是半市场化的运营方式，一些国家则是完全的市场化运营；有的国家是以集中管理为主，有的则是分散管理；有的设立了单一的公职人员养老保险制度，有的则是与雇员和国家参加统一的养老保险。总之，制度的改革和发展体现出多样化的趋势。

逐步从现收现付制向部分基金积累制转型，但明显滞后于国民养老计划。从目前来看，为应对人口老龄化的冲击，世界范围内许多国家的养老保障制度都或多或少从原来的现收现付制，走向部分积累制或完全积累制。各国公职人员养老计划的改革也有类似特点。很多国家也从原来的现收现付制，走向部分积累制或完全积累制。如德国、英国和瑞典的制度中体现了现收现付的成分，其它国家都是部分积累制，智利和新加坡则是完全的个人账户积累制。然而，从总体上看各国公职人员养老计划走向积累制的步伐，要明显慢于其国民养老计划。

养老金待遇既体现差别，又注重公平。从这些国家公职人员养老金待遇的情况来看，大多数国家的公职人员养老金待遇要高于普通雇员。比如日本、加拿大、瑞典等国的公职人员养老金待遇比企业要高，其它国家也不同程度地高于企业职工的养老金水平。不仅在待遇方面要高于企业，而且在缴费方面要低于企业。除此之外，公务员还有各种各样的津贴、补贴和各种福利。这体现了公职人员与企业雇员在职位身份与权利义务方面的差别，这种适度的差别是可取的，是可以接受的，也是有利的。与此同时，为了不让公职人员与企业雇员的养老金待遇有太多的差别，各国都采取相应的手段来控制这种差别，注重不同职业群体之间的公平性，比如工资制度改革，适度降低替代率等。

管理相对集中统一，服务突出社会化。从上文各国的公职人员养老保险的管理体制来看，管理相对比较集中，大多数国家的公职人员的养老保险在中央设有独立的集中管理机构，并在地方设立管理机构和经办机构。对于经办机构的设立，大多数国家由政府统一设立经办机构，但是实行“管办分开”的原则，保持管理监督机构与经办机构相对独立，突出社会化，有利于提高效率与促进公平。大部分实行基金积累制度的国家，对于基金的管理和保值增值在实施适度监管的同时，引入了市场竞争机制，有的甚至完全私有化运营。

（本文作者王延中系中国社科院劳动与社会保障研究中心主任；龙玉其系人民大学劳动人事学院博士研究生）