主体功能区规划难在哪里：规划“衔接度”欠缺

“如果问十八大报告中哪一个新词汇最能激起社会各界的共鸣、最受普通群众欢迎，无疑是‘美丽中国’”，中国城市科学研究会秘书长李迅在国家行政学院“厅局级公务员国家重点生态功能区建设研讨班”授课时表示。

11月下旬，50位来自于国家重点生态功能区划中省(区、市)有关部门和市(地、州、盟)的负责人齐聚国家行政学院，就重点生态功能区的建设进行集中研讨和学习。

在现有发展模式难以为继的现实下，谋求中华民族永续发展的《全国主体功能区规划》(以下简称“规划”)于2010年底摆在了全国人民的面前。

规划“落地”，如何贯彻和落实，成为关键。继相关职能部门组织“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班”后，重点生态功能区的厅局级干部又分两批到国家行政学院进行专题学习。

从地方干部反映的情况看，政绩考核“指挥棒”未能真正转变，规划之间的衔接不顺畅，以及生态补偿机制的欠缺等影响着规划的落实程度和效果，围绕规划落实的制度建设尚需大力推进。

多位受访人士表示，主体功能区规划的实施，难度主要集中在限制开发和禁止开发这两类地区。这些地区或生态脆弱，或关系国家生态安全，同时多为发展落后地区。地方干部的诉求正反映出这些地区目前面临的可持续发展的困境。如何解决好后发展地区的发展与保护问题，实现到2020年齐步迈入全面小康社会，这是从中央到地方都需要着力解决的现实难题。

政绩“指挥棒”尚未转向

在国家行政学院进修部主任陆林祥看来，重点生态功能区的干部处在美丽中国建设的第一线，责任重大。只有主体功能区规划在这些地区落实了，规划在全国层面真正落地才有希望。

但是，从现实情况看，主体功能区规划在这些地区的落实还面临着几大难题。

首先，一些地方政府存有抵触情绪。中部地区的一位地方干部告诉本刊记者，规划的实施预示着利益受损的开始。这些地区或多或少都需要牺牲一定的发展机会。这些利益受损包括地区经济利益、地方干部的政治利益，甚至是个人的利益。

“虽然《全国主体功能区规划》明确提出，对于重点生态功能区的考核，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标，但你去地方看看，哪个地方没有考核?生态指标是虚的、软的，没地位，不考核;经济指标是实的、硬的。”

一位学员表示，自己所在的区域属于国家限制开发的重点生态功能区，投资和经济增速等指标长期落后于省域内其他地区，“所以每次省里开会都只能坐在后面，每次发言也得在最后，而且还得战战兢兢的。经济条件好的地区纳税多，在省里腰杆子就很硬。而我们靠别人转移(支付)，给人低人一等的感觉。干部选拔时，优先考虑经济实力强的地区也就不足为怪了。”

其次，地方机构执行能力存在欠缺。研讨班的一位学员表示，在一些地方，地方政府的执行力像一个“陀螺”，歪而不倒。每当要倒了，就给一鞭子，这样又能继续运转。主体功能区规划如何落实，面临着巨大的难题。在学员们看来，地方机构执行力不强主要缘于两方面原因。一是政府财力有限，二是人才匮乏。

财力方面，地方政府需要承担的任务繁重，这类地区都面临着发展与保护的问题。在基本公共服务均等化的要求下，这类地区的政府支出面临着巨大的缺口。多位学员表示，目前财政支持的总额和力度不足，没有形成法定的增长机制。同时，财政支持的差异化程度不够，与地方的实际情况结合度有待深化。

来自西部地区的多位学员表示，同样是重点生态功能区，在气候条件较好的地区，插一棵树就能存活，而在常年干旱的地区，保证一棵树的存活需要花费数倍的成本。“同样的支持政策，一些地区能够达到保护的需求，但在我这里就难以做到。不是我们不努力，地理环境本身就是制约。”研讨班学员、甘肃省武威市副市长杨德智表示。

人才方面，多位学员指出，当前我国东、中、西部地区之间的个人待遇存在较大差距。如工资收入机制就存在问题。目前是全国统一制定一个基准，其他如津贴等根据当地的经济发展水平确定。经济条件越好的地方收入就越高，越落后的地方收入就越低。“这样谁还愿意到落后地区去工作?人才流动的政策导向完全弄反了。”研讨班学员、湖北省黄冈市副市长王浩鸣说。

一位学员总结指出，“如果政绩考核等‘指挥棒’不能真正调整过来，生态考核与干部任用等不挂钩，生态保护主体的积极性难以调动。”

规划“衔接度”欠缺

“现在的规划很多，一个部门就可以出一个规划，让我们无所适从。”一位学员的发言引起了其他学员的共鸣。

“现阶段，国家支持区域发展，出台了不少区域规划，这些规划与主体功能区规划之间的关系并未明确。当发展的方向不一致时，会否倾向于区域规划而偏离主体功能定位?”有学员表示了困惑。

中科院可持续发展研究中心主任樊杰表示，对一个区域，来自不同部门的规划定位可能是不一样的，不同部门给同一个地块戴了不同的“帽子”，区域即使遵循规划也无所适从。甚至于在一些大的提法上也存在模糊性。比如说在制定相关规划时，出现了一个“京津冀都市圈”，又出现了一个“首都经济圈”，很难让有关区域理解其发展导向在两个名称下如何抉择。

解决这一问题，一些地方进行了有益的探索。比如广州市为了解决各个规划相互矛盾导致项目审批行政效率低下、部门扯皮的问题，实行了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城乡规划更好地实现“三规合一”的试点。浙江富阳市也进行了“多个规划合一”的探索，直接编制了一个发展战略规划，把各主要问题通过这一规划进行定位。

尽管主体功能区规划明确提出，“本规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位”，但其地位并没有在法律层面确立。研讨班学员、山西省临汾市副市长陈小洪表示，《全国主体功能区规划》应该成为国家的总规划，应当总揽全局，其他的所有规划都应在这个规划的基础上制定。还有学员提出，应该以主体功能区规划为基础，对现有的各类规划进行调整和整合，与主体功能区规划目标一致。

具体到地方层面，地方还面临着规划执行的连续性难题。一位学员告诉本刊记者，“调规”的事情在地方时有发生。一任领导一个想法，每来一个新领导就要调一次规划。某项政策已经执行到一半甚至快见成效了，突然间后续的支持没了。“最怕的是一切推倒重来，前面干的一切等于白干。”他说。

针对这一现状，研讨班多位学员认为，在理顺规划之间关系的同时，需要在法律层面保证规划的严肃性，无论谁来主政，规划都不允许随意更改。同时，要完善规划执行的监督检查，明确责任主体，责任追究不能缺位。

在参与学习的多位地方干部看来，规划的落实还需解决跨区域协调的问题。生态区划与行政区划并不统一，处于同一生态区的不同地方政府想法各异。有的想开发，有的想保护，步调难以协调一致，影响了保护的整体推进。

生态补偿机制亟待建立

在研讨班上，陕西省榆林市定边县农民石光银的治沙事迹多次为学员们所提及。1984年，国家林业部落实了林业生产责任制，政府鼓励群众承包国营林场治沙，实行“谁治理、谁管护、谁受益”，“谁造谁收益，长期不变，允许继承，允许转让”等政策。

在国家政策的鼓励下，20多年来，石光银联合300户左右的农户从事荒沙造林事业。截至2012年11月，他们共承包荒沙、荒滩25万亩，共植树2000多万株，在毛乌素沙地的南缘，营造了近100公里长、6公里宽的巨大“绿色屏障”，林业经济价值高达一亿元左右。

1989年后，由于国家严格限额采伐审批程序，石光银始终没有拿到采伐指标。2002年1月，《防沙治沙法》实施，禁止砍伐生态林。由于禁伐，石光银不能实现造林受益权，导致这位“治沙英雄”治沙治了30年，欠债也欠了30年。

石光银只是众多治沙人中的一员。西部地区的多位干部表示，现在一亩生态林补助10元，一家人如果承包了30亩地，只能拿到300元。栽树花了钱，养树又花了钱，现在不让砍了，获得的补偿实在太低。

针对其他学员提出的政府出资回收林地等对策，研讨班学员、陕西省榆林市副市长王长安表示，如果只是一个“石光银”，问题早就解决了。哪怕十个百个也解决了。关键是那么多的治沙农户，全让政府来兜底，兜得起吗?

生态共建基金的设立被认为是解决这些难题的出路之一。学员们认为，生态文明的建设具有正外部性。出于生态保护和建设，重点生态功能区牺牲了相应的发展机会，而享受到生态建设好处的则不只是保护地的居民。这就需要从国家层面设立生态共建基金，各省都通过这一基金分担生态建设成本。这也是财政横向转移支付的重要实现途径。

党的十八大报告提出，“要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。”学员们认为这为生态功能区的发展提供了全新的思路。有学员表示，树立生态产品的理念尤为重要。在地区间的生态补偿机制不健全的情况下，要把生态产品真正转换成生态商品，不能是受益地想给多少就给多少。

“现在，地方干部心里没有底。需要通过立法，形成重点生态功能区转移支付资金法定增长的机制。转移支付不能是铁板一块，应当与国民经济的增长和全国人均收入水平的增长等指标相挂钩。”一位学员说。