以城中村改造联动改革 实现“人口城市化”

为了实现真正意义上的“人口城市化”，中央政府应该考虑改革现行土地制度，允许本地农民给城市低收入者（包括外来农民工）盖房子，或者是直接将土地出让给开发商，逐渐放开集体建设用地入市，逐渐让具有一定建设标准的小产权房及其开发地段经改造、达到一定基础设施与建筑标准之后实现合法化，并抽取相关税收。通过改革增加住房供给，而不是调控需求，房地产建设就会大规模扩张，政府不仅不用花钱，而且可以获得更多财政收入，同时通过市场机制解决了广大流动人口的住房问题。在我们看来，这才是解决中国城市化过程中大规模人群住房需要的根本道路。

一、以城中村改造为突破口，为流动人口主体提供可支付住房

“可支付住房”这个概念，广义上可以指由各种主体提供的，用于解决中低收入人群基本居住问题的住房，它包括但不仅限于由政府直接或间接提供的保障性住房，也不意味着住房方面的福利社会；更广义的说，如果市场可以为大多数中低收入者提供他们可以租住或购买得起，而且基本体面的住房条件，实现“居者有其所”，那么，住房可支付性就得到了较好的解决。

然而近年来，由于城市商品房价格迅速上涨和保障性住房体系的缺位，可支付住房的比例非常低。从某种意义上讲，是城中村、城郊村的廉价租赁房发挥着可支付性住房的功能。以商品房价很高的珠三角为例，超过40%的流动人口都居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中，这些地方大都是违章建设的小产权房，基础设施和公共服务都不到位，但对于外来人口而言，这些城中村、城郊村却成了他们融入城市的依托。

在中国城市化过程中，房价过高的一个根本制度原因是城市政府作为本地供地单一主体垄断供地，过少供地。因此，解决相当部分中低收入群体住房问题的一个选择，是在政府建设少量保障性住房或提供租金补贴给少数最低收入人群使得“居有定所”的同时，逐步放开以宅基地为主体的城郊村、城中村的集体建设用地入市，让本地的农民给外来的农民工和其他城市中低收入群体盖房子。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予城郊村、城中村集体建设用地与国有建设用地平等的权利。

鉴于此，政府当前要做的是允许“城中村”、“城郊村”的农民以及农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。实际上，在规划、基础设施和政府税收到位的情况下，一旦流动人口住房问题通过这种方式得到解决，再在改造后的城中村地段配套建设一些为外来人口子女服务的公立学校，户籍改革将会实现有效突破。

未来中国的城市土地与住房制度改革中，完全可以借鉴国际上的“增值溢价捕获”的理论和实践。来实现土地与房地产开发过程中的有效“公私协作”。其基本的经济原理可通过以下简例说明：假设某个地块的城中村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。政府在城中村改造过程中，可以直接与村集体以及村民进行谈判，再明确开发增值前景与利益分配方式之后，要求对方以缴纳部分土地（如45亩）方式支持整个“自主重划”项目。在政府拿走的45亩土地中，可用30亩土地用作城中村的基础设施建设，剩下15亩公开拍卖以偿还基础设施开发费用。而原有土地权利人虽然放弃了45亩土地，但其剩余55亩土地可获得确权承认（如转为国有大产权），开发价值也高于未改造前的全部土地价值。比如该城中村中村民可在55亩土地上连片重新规划、建设容积率更高的出租屋，然后在200户农民之间分配，每户就可能获得10余套甚至几十套出租屋，农民获得了可以形成未来稳定收入的资产。从以上简例可以推演出一个联动改革方案，操作步骤如下：

第一，在法律制度与政策处理上，可以将城中村的土地以“报征”的形式转为国有。

不同于一般的征收，农民既不需要担心这部分土地（除了“抵费地”那部分之外）政府会另行批租给别人，政府也无需向村民支付征地费用。

第二，在开发方式与融资模式上，对村民保有的那部分土地，发放国有土地使用权证，然后村民就可以组织起来获得银行土地抵押贷款，或引入社会资本，以房地产投资信托或私募基金的形式进行合作开发，建设住宅与商业地产。

这样一方面解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的局面，并将先前投机于需求面的资本引导进入增加供给；另一方面，基于信托等形式的不动产证券化，还可以缓解城中村超过政府承认层数之外那部分“违章建筑”的认定和补偿难题，在合法面积予以实物补偿之外，其他“抢搭抢建”的部分让权利主体之间在股份上自行讨价还价。

第三，在其中一些城中村地段，政府完全可以通过确权转性方面的技术性处理，约束改造后的房屋一定时间内不能作为商品房售卖，而只能作为面向不同层次群体的出租房。

这样就可以在政府保留一定控制的基础上，通过市场机制、而不是政府提供的方式，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。一旦这种改造模式可以在政府认可的一些城中村推广，城市出租房的供给就会增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供应廉租房的房租水平。地方政府也就未必需要再大规模地进行廉租房或者公租房建设了。

第四，对改造后城中村，特别是以出租房为主容纳外来人口居住的城中村地段，政府可以考虑建立公立学校接受外来人口子女入学。

在通过上述机制解决外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。涉及宅基地过分畸零狭小必须连片建设的，可以通过交换合作大尺度的重建，并藉此机会方便地完成确权，并通过释放容积率实施立体分区或立体重划。

最后，以上通盘考虑的制度改革创新，其价值更在于为长远地方财税制度、公共服务乃至“十二五规划”强调的“社会建设”提供突破口。

在城中村改造过程中，政府可以抽取一些与土地开发，房地产建设相关的税费；而如果最终允许农民在留用土地上所开发住宅转为“大产权”，地方政府在短期可以通过征收出租屋管理费、土地增值税或物业税；此时的城中村村民，由于拥有多套合法房产并收取租金，财产价值升值后在缴税方面也会相对配合。

这里需要特别强调引入集体建设用地入市并开征相关土地税收对中国实现地方税制渐进转型的重要性。在当前阶段，要解决房地产市场泡沫化的问题，推进房地产税的改革，对存量房地产征收房产税或物业税确有必要。它不仅对抑制短期房价过快增长有一定作用，而且有助于从中长期扭转地方政府依赖以土地出让金，尤其是商住用地出让金来搞基础设施和城市建设的不利局面。但地方政府在逐步建立了稳定的、以存量房产价值为税基的物业税后，应该、也必须逐渐从目前的土地出让模式中淡出，而不是在开征房产税的同时，继续进行商住用地的招拍挂出让并收取高额出让金。否则，房产税改革的意义就会大打折扣。

实际上，我国的宏观税负总体水平已经不低，增加新税种的同时有必要相应地减少其他税负，特别是土地征用－出让过程中对原土地权利人实征的税负，才能确保总体税负水平不过高，才能防止政府与民争利。这就意味着，目前的土地征用－出让体制必须进行重大调整。对包括工业和商住用地在内的非公益性用地，应该直接引入用地者和原土地权利人（大部分是城中村与城郊村农民）直接进行用地谈判的机制。当然，一旦这种谈判机制被引入，政府完全可以对入市的农村建设用地征收相应的、甚至是累进的土地增值税。

二、土地制度与相关制度改革关联性

中国正在经历人类有史以来最大规模的城市化过程。但这个过程中“人口城市化”和“空间城市化”两个维度严重失衡。在目前的户籍制度下，流动人口既无法享受城市政府提供的经济适用房和廉租房待遇，绝大多数又无法购买近年来价格迅速增加的商品房。因此我国缺少一个良性循环机制，流动人口无法从农村逐渐、全面地转移出来，必然导致“离乡不离土”的局面。这一方面使得农村承包地土地适当进行调整的“余地”较小，村庄内部土地调整的压力增大；另一方面，农村住宅建设用地需求却在增加，宅基地土地利用效率低下而出现大量的空心村，同时宅基地建设还会进一步侵蚀耕地。

总之，中国城市化过程中的失衡不仅导致城市和工业用地规模迅速扩张、土地利用率低下，还导致了农村内部土地调整压力增大、宅基地等建设用地需求不降反增的现象。这些都是现阶段中国土地制度改革过程中面临的重大问题，甚至可以说，它们构成了我国高速城市化过程中解决城乡协调发展问题的主要矛盾。如何在既有体制下通过寻找有效的政策组合来逐步化解这些矛盾，通过土地制度综合改革和配套户籍、财政、社会保障体制改革，实现“空间城市化”和“人口城市化”的有序、配套进展，成为目前我国政府未来10－20年中必须面对的重大挑战。

这些问题在现有体制和政策框架下之所以没有得到全面而有效的解决，一个重要原因就是现有学术研究和政策框架忽视了城乡一体化涉及问题的复杂性，特别是忽视了上述不同问题之间的内在联系：

首先，因为没有实质性的户籍制度改革，使得中国城市化过程滞后和大量流动人口出现，最根本的原因在于没有为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个使这些人口从农村逐渐、但又是全面转移出来的良性循环机制。

其次，同样由于实质性的户籍制度无法启动，农村外出人口向城市进行“永久迁移”的机制无法开始，一方面进城农民工无法放弃农村的土地，造成农村外出打工者“离乡不放土”的局面；另一方面，农村农业人口不仅无法扩大农业经营规模，还会由于村庄内部人口变动而面临土地被调整和耕地被宅基地侵蚀的压力。这大大降低了农村土地利用效率，也抑制了农村人口向城市迁移过程中将自己住宅与土地资产的变现、并顺利实现永久城市化的能力。

再次，现有征地制度的关键问题在于缺乏对“公共利益”的清晰界定和相应的征地范围的严格限制，使得地方政府可以低价从农民那里圈地。但是在现有财政体制下地方政府无法从土地中获得正式的可持续的税收，而一般预算收入只够解决地方政府的“吃饭”问题。为了扩大税源和增加预算外收入，地方政府只好利用自己的权力圈地，一方面低价征收、低价协议出让制造业用地，另一方面通过招、拍、挂来高价出让商住用地并为地方基础设施建设筹资。因此地方政府缺乏推动以界定公共利益边界和限定征地范围为核心的征地制度改革的激励。

解决上述问题的关键，就是通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使其能够自愿放弃农村农业用土地；而被释放的土地将能够用于应对农村内部人口变动的需要，使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。

更重要的是，如果在户籍制度改革的同时，将土地“农转非”的过程市场化而不是简单地征收，地方政府就可以抽取一定比例的土地增值税。土地增值税收入不仅可以进行基础设施投资，还可以成为为流动人口建立基本社会保障、住房、子女教育安排的财政基础。与此同时，在试点的基础上初步开征财产税，这将成为地方政府新的大规模的永久性税源。土地增值税和财产税的开征完全可以补足土地出让金的损失。

三、土地制度、户籍制度与财税体制改革：一个系统性方案

在推进新型城市化过程中，政府应该把上述农地、征地、户籍、财政几个方面的制度改革统筹起来进行通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进。这样将有效地降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力，从而使得每个单项改革都变得更加容易，实现土地－财政－户籍改革的全面突破。

这里提出的整体性改革方案，首先，它不同于单纯的土地私有化政策提案，它在保持现有农地制度集体所有制部分优点的条件下，逐渐实现留在农村的那部分农民农地产权的长期稳定；其次，它不同于一些征地制度改革提案中将土地增值收益完全交给失地农民的思路，而是建议通过配套的财税体制改革实现地方政府乃至包括外来迁移人口在内的城市居民对土地增值收益的共享；再次，它不同于貌似公平但实际往往是侵害失地农民权益的“以土地换社保”的方案，而是在征地制度改革中给予被征地农民就土地补偿标准和方式进行直接谈判的权利；最后，它还不同于那些宣称要马上废除户籍制度，或至少逐步减少城市户口所附带福利的激进方案，而是要在清楚地界定城市政府为本地居民所应尽基本公共服务义务的基础上，通过一系列制度改革将这些公共服务逐步地扩展到那些从农村迁移到城市的人口。

这种整体性改革方案的要旨，就是利用现代经济学的基本原理，通过巧妙的机制设计，给予城市失地农民和外来农民工自由选择权，使失地农民具有直接与潜在的城市和工商业土地使用者谈判征地补偿价格与方式的权利，允许他们在卖地和不卖地之间做出选择；使外来农民工有在农村农业用地和城市户籍之间自由选择的权利，允许他们在达到一定的城市准入标准的情况下，通过自愿放弃除农村宅基地以外的农地来获得城市户口；而对于作为户籍制度和征地制度改革实施主体的地方政府而言，则通过配套财税体制改革，引入地方政府所有的财产税以及土地“农转非”过程中的土地增值税，让他们放弃现有的征地方式和“土地财政”融资模式，而把工作精力从大规模圈地、招商引资切实转移到为包括流动人口和失地农民在内的所有城市居民提供公共服务上来。

一旦我们能够在上述整体性的框架下来考虑问题，就很容易找到下一步改革的突破口，并通过设计系统性的配套政策来全面地、但又是渐进地实现户籍、农地和征地制度改革。

第一，需要在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地（按地块）发放长期土地使用权证，对于宅基地则直接发放可以买卖的土地和房屋所有权证。

这样就可以进一步明确农民对于承包土地使用、转让和处理的权利，在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，允许土地进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。而对于宅基地，则在直接发放土地和房屋所有权证的情况下，允许宅基地的自由转租、抵押乃至买卖。

第二，设置城市流动人口“城市户口准入标准”，为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包（或者叫城市户口），促进乡村流动人口的完全城市化。

（1）降低目前城市户口的“户口准入标准”。比如，可以要求在该城市就业两三年，申请时连续6-12个月平均收入在1500－2000元以上，就能够申请该城市的户口。

（2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制（如城市最低生活保障），提供子女就学平等权利和以廉租房为主导的城市保障性住房安排，构成一个福利包，可以称为“城市户口”。

（3）达到上述“城市户口准入标准”的乡村迁移人口，在自愿的基础上，如果（无偿）放弃其在农村的农地（包括农地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格，其中小部分新入户外来人口的住房问题，可以通过政府建设的保障性住房，尤其是公租房来解决。当然，在城市打工的农民也可以选择不放弃农村土地，同时还是可以在城市打工，但就不自动享受城市户口对应的这三种福利；农民工也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。当然，上述“城市户口－农村土地”之间的选择不应该包括宅基地。实际上，那些选择向城市进行永久迁移的人口，可以保留也可以出卖自己在农村的宅基地。

第三，建立农地转工业、商业、住宅业等非农用途过程中的农民与开发商的直接协商机制，或允许村民在符合城市规划、土地规划、基础设施与建筑标准的前提下将集体土地转为国有土地，并推动村民实施自主开发或直接与开发商谈判出让土地开发权。

这就需要改革目前的征地制度，允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场。只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，或者作为土地所有者的城郊农民或村集体也可以选择自主开发，这就使得土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地用途转换过程中农地价值和增值部分的相当收益。而上述自主开发或者合作开发过程中新建设的住房，可以成为大部分城市外来流动人口租住或购买的对象。

第四，结合农村土地非农化的市场化，通过课征土地增值税和财产税（物业税），建立为前述福利包支出进行融资的机制。

上述土地增值税和财产税这两种税收收入的一部分就可以成为地方政府为户籍制度改革中外来迁移人口提供与“城市户口”相关福利包（子女平等就学、廉租房和最低生活保障）的财政基础。

上述政策组合中的一个重要内容是给农民发放农业承包地的土地使用权证和宅基地所有权证。承包地土地权证发放的主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可实施性。这是因为一旦把土地使用权证发到农民手中，除非其主动放弃，地方干部将很难再进行调整。包括越南在内的很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次（如乡镇级别）建立土地权属管理办公室，并直接向农民发放土地使用权证是一种低成本、且具备很强操作性的土地制度改革模式。

而宅基地所有权证的发放，直接明确了农民对于宅基地的所有权和其在宅基地上的使用、处置和收益权利。对于以人口迁出为主的广大农区而言，这将使得外迁人口可以出卖其宅基地，并为其向城市的永久迁移融资，而且将提高广大农区宅基地的利用效率，减少新建宅基地对土地资源尤其是耕地资源的占用。对于城乡结合部的城中村和城郊村，则可以有效保护农民的财产权利和土地发展权，防止地方政府在城市改造、城中村和城郊村拆迁过程中侵犯农民利益的局面。

在上述政策组合中，对迁移人口获得城市户口将设定一些水平较低的“城市户口准入标准”。即自愿放弃农地，而且在本城市居住达到一定的时间、月收入超过一定的水平。必须指出，户籍制度改革中这种标准的存在，有一定必要性，因为它不仅可以防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市，也有助于城市化有序推进，鼓励迁移人口努力工作和创业（以达到上述准入标准），后者又将反过来抑制基本社会保障等福利包支出的过快增长。

注意，由于上述“户籍准入标准”只针对那些希望获得本地城市户口并享受相应福利的外来迁移人口，所以它不会对劳动力的外出打工（非永久流动）有任何负面的影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于劳动力所获得的收入而言，它实际上是逐渐降低的。换句话说，随着越来越多的外来迁移人口达到了上述“户籍准入标准”，他们将可以申请获得城市户口，这就实现了户籍制度的渐进式突破。而随着越来越多的农村迁移人口实现了向城市的永久迁移，那些留在农村的劳动力就可以逐渐扩大农业生产规模，并提高来自于农业的收入。当最终留守农村的那部分人的收入也达到城市“城市户口准入标准”所要求收入的时候，户籍制度的改革就彻底完成了。

户籍制度改革主要是要建立面向迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。

在上述户籍制度改革中，农村迁移人口子女在城市公立学校的平等入学权利是城市福利包的重要内容，至少应该保证9年制义务教育阶段的城市公立学校服务。特别需要指出，由于我国计划生育政策在农村的效应开始逐步显现，加上农村外出务工人口的不断增加，当前一些农村地区（特别是中部地区）的农村中小学已经无法招满学生，近年来我国对农村义务教育进行的大规模校舍投资开始出现浪费的迹象。因此，进一步的教育改革需要考虑更高效地使用有限的教育资源，特别是将配置农村和城市之间的教育资源进行统筹。可以考虑增加向城市公立教育的投入，并专项用于外来打工者子女的就学。我们的意见是，在上述政策组合下，满足前述获得“城市户口”资格的外来迁移人口子女的就学资金由本地政府提供，而其他的外来迁移人口子女在城市公立学校就学的费用由中央或者省级财政提供转移支付。

上述政策组合中的另外一个关键要素，是在加强城市规划和土地利用规划权威的基础上，促进农村集体建设用地以及农地非农化过程中的市场化，政府可以在土地国有化、并赋予农民一定土地开发权后从中抽取土地增值税和物业税，来为包括流动人口在内的常住人口城镇公共服务进行融资。在具体操作上，只要符合城市规划和土地规划的要求，就允许农村集体土地直接进入一级市场，或至少允许农村集体直接与开发商进行买卖，政府只需要审批，然后将土地转为国有的性质。不管采取哪种措施，只要形成市场，土地价格信息出来了，开发商侵犯农民以及村集体侵犯村民利益的情况都会得到有效遏制，而这不仅将进一步强化城市规划和土地利用规划在城市发展过程中的指导和调节作用，使得城市土地、房产价格和当地经济发展及居民收入水平增长保持协调，也将通过提高土地获得成本，有效地遏制地方政府通过圈地来大建工业开发区的激励，鼓励投资者集约利用土地，最终有助于建立一种保障失地农民利益的节地型城市化发展模式。

最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述公共服务的融资要逐步从土地出让金为主的土地财政转移到以土地“农转非”增值部分为课税主体的土地增值税、以城市存量房地产和城郊新增房地产价值为税基的财产税上。而这也应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。需要指出，一个地区经济发展的越快，吸引的迁移人口就会越多，推动土地增值而获得的土地增值税也会越多，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供公共服务提供了相应的财政基础。

在实际操作中，土地增值税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市工商业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓“线性工程”用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增值税的抽取应该只针对前面一类城市工商业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓“线性工程”用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市工商业开发用地而言，由于两者的市场价值即使在同一城市也存在很大的差别，应该采取征收累进税的方式来进行，适当拉平同一城市不同区位农地转非所获得收益；第三，土地增值税的征收必须明确是对非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额，农地利用价值是当地未来若干年（至少是土地承包期30年，或者与城市土地使用期限50－70年一致）平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为土地农转非后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化。

我们认为，采取上述政策组合，就能够找到一个改变目前城市化模式中各种扭曲并导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易“农地转非农地”权利和政府征收土地增值税、财产税，不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将保证有足够税收来为农村迁移人口享受城市公共服务并实现永久城市化融资。

四、总结

目前学术界逐步达成的一个共识，是在经历10年的超常增长之后，中国经济目前已经开始进入下行通道，而且未来5－10年年经济保持高速增长的前景也不容乐观。其中重要的原因，就是目前发展模式下内需不足、投资与出口比例过高，房地产泡沫、以及大量低效率投资可能带来的银行体系风险。目前，经济下行的压力可能迫使政府的宏观货币与财政政策不得不较快转向到偏宽松的方向。但关键问题是，如果未来几年经济出现迅速下滑，政府通过短期宏观调控、推动宽松性财政与货币政策来应对经济下滑的政策空间将小于2008年。此外，近年来中国财政收入的超高速增长也给中央乃至地方政府带来了财政幻觉，导致政府财政支出非常迅速增长。财政支出的过快增长在一定程度上也严重透支了中国未来财政政策空间，降低政府应对未来经济风险的能力。

要有效应对这些风险，仅靠短期的宏观调控远远不够，必须要推进土地以及实体经济的改革，同时配合金融、财政体制的改革。现在的关键是在实体部门找到改革突破口，开辟新的经济增长点避免短期内经济硬着陆风险，并通过系统性改革组合中长期实现经济增长模式、城市化、工业化模式的战略转变。

我们提出以集体建设用地入市后赋予农民一定的土地开发权，在土地国有化后开征增值税和物业税等相关土地税收，以此降低房价并带动经济增长，同时以地方财政体制改革推动户籍改革，实现公共服务提供对几亿流动人口及其家庭成员的普遍覆盖等综合改革措施，对中国实现城市化模式与增长方式转型具有非常重要的意义。如果中央政府能够痛下决心，在符合规划、符合基础设施建设与建筑质量要求的情况下，逐渐地放开城市郊区或城中村的集体建设用地入市，准许农民自主建房，或允许村民直接与房地产开发商进行土地出让谈判，则完全可能在逐渐消除房地产泡沫的同时，实现房地产业的大繁荣，并推进切实的人口城市化，这样就能够为中国中长期发展带来新的强劲增长点。