深化行政体制改革 推进国家治理现代化（3）

三、推进国家治理体系和国家治理能力的现代化

我国这次改革的定位是全面改革。在改革的目标里面提出了完善和坚持社会主义制度，在这个大的框架下，特别提到推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。这一新的改革思路和大的目标的确立，给予我们非常丰富的想象空间和非常大的改革操作空间。在这一现代化过程中，政府公共治理的现代化又是最核心的内容。

（一）这一新的改革思路、目标给我们提出了三个问题。即是国家治理体系的内涵是什么？国家治理能力主要应该包括哪些？国家治理体系与国家治理能力如何现代化？具体来看：第一、国家治理体系的内涵。从架构上来讲，国家治理体系既包括政治治理体系，又包括经济治理体系、社会治理体系、文化治理体系。第二、国家治理能力主要包括四种能力。一是保障国家安全的能力，即是保障我国的主权完整、国家安全、抵御外侵；二是公共治理能力，主要是指政府自身，因为政府处在整个行政管理的第一线，对国家的政治、经济、社会等事务实行直接的管理或者服务；三是促进经济社会健康持续发展的能力；四是保障人民福祉的能力。第三，实现国家治理体系与国家治理能力的现代化。其关键点在于：一要以人为本。离开人，离开人的幸福，所有的治理都是没有意义的。二要与时俱进，不能僵化，不能保守。三要体现现代民主法治、社会主义民主法治的时代精神。四要最大限度地体现公平和正义。政府的天职就是制定公共政策、实施公共政策，化解社会矛盾，维护社会正常秩序，保障社会的公平公正。   

（二）行政体制是国家政治治理体系的重要组成部分。政府在整个公共治理中扮演非常重要的角色，因此，行政体制改革属于政治体制改革中的重要组成部分。行政体制改革属于政治体制改革的下端部分，其要解决的问题是政企分开、转变职能、优化结构、降低成本、提高效率。在政治体制改革的上端还有四个更具有决定意义的要素：一是宪法的权威，就是宪法的权威能不能得到尊重；二是政党的作用，就是执政党在社会治理过程中如何发挥作用，参政党如何扮演他的角色；三是社会主义民主，就是如何保障人民当家作主；四是社会主义法治。

如果我们只有行政层面的改革，没有政治体制上端改革来配合或者推进的话，我们的行政改革也走不远。比如说拼资源、拼环境，搞政绩、搞形象，从表面看好像是政府管理问题、公共治理问题，但其后隐藏的是官员选拔制度，也就是用什么指挥棒选拔官员，是以GDP论英雄，还是以全面考核为标准，或是以老百姓满意不满意为标准。如果不改变以GDP考核官员的指挥棒，还会有源源不断的人去搞政绩、拼形象、拼环境。

（三）以更大的勇气，通过改革实现国家治理体系与治理能力的现代化。习近平同志在十八大以后，第一次大的出行，没有去西柏坡，也没有去延安、井冈山，而是去了深圳，重走了一遍小平同志1992年的南巡之路。其释放出来的信号非常强烈，那就是我们党要坚定不移地走小平同志开辟的改革开放之路。十八届三中全会，中央以这么大的勇气、这么大的决心推出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，应该是我们党继续走小平同志改革开放之路的最直接体现，也是为化解我们当前所面临的风险而开出的药方。那么，我国现在面临着哪些风险呢？

风险一：经济风险。主要就是我国经济下行的压力越来越大。那么，经济下行到底是我国经济高增长35年之后一个正常的理性的回归呢，还是中国经济真的出问题了？对此，人们看法不一。发达国家开始唱衰中国。那么，情况到底如何呢？我们说，我国经济下行是为了优化结构，有意放缓经济增长速度的一个现象。我国的一系列经济数据也证明了这一点。但是我们仍不可掉以轻心。我国经济深层次的问题还是存在的，比较突出的有三个问题：一是房地产泡沫；二是地方债务；三是影子银行。就是说，一方面流动性泛滥，一方面银行缺钱，大量的房地产积压了很多资金收不回来。这三大问题是相互联系的，一旦一个方面出了问题就可能引起连锁反应。

风险二：社会风险。其中最大的问题就是，社会利益格局被扭曲。造成社会利益格局被扭曲的关键原因有三个。一是分配制度不合理。我国35年来的发展，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距不同程度地被放大了。所以，这次三中全会，把让更多老百姓享受到改革开放的成果作为经济体制改革的重要选项。二是机会不均等。企业和企业的发展，没有处在公平竞争的起跑线上。国有企业相对强势，民营企业相对弱势。因此，这次三中全会在经济体制改革中特别强调国有经济和民营经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，要公平对待。人和人的发展，不处在公平竞争的起跑线上。比如有人说，我们进入了全面“拼爹”时代，倘若一个孩子的发展空间由父母来决定，这是非常危险的。就是说底层的人越来越没有往上流动的空间。当一个社会阶层被如此地固化以后，就可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪。以少数官员为代表的权贵既得利益，以垄断行业为代表的垄断既得利益，以房地产和资源行业为代表的资源既得利益，这三大既得利益既掌握权力、又掌握资源、又掌握资本，控制相当多的社会财富。如果说改革不能动既得利益的奶酪，这个利益格局就校正不过来。所以，习近平同志讲，要以更大的勇气冲破既得利益的藩篱。   

风险三：信任风险。能不能让更多老百姓享受到改革开放的成果，直接关系到老百姓对党和政府的信任度。所以，习近平同志上任以后有过两个判断：腐败亡党亡国；人心向背决定执政党的生死存亡。

风险四：政治风险。能不能遏制住腐败，能不能构建制度笼子，通过制度反腐、法治反腐，这对我们整个社会，包括重新唤起老百姓对改革的支持，凝聚人心，重构共识，都会产生很大的影响。

（四）实现国家治理体系与治理能力现代化，核心是要推动政府治理现代化。中国改革发展到了今天，改革的内在逻辑似乎正在发生变化。如果说过去我国长期以经济改革带动其他改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。那么，到现在我们可以看到，经济改革越来越带不动其他改革了。政府改革、行政改革历史性地被凸显出来。现在的基本格局是，政府改革、行政改革已经成为连接经济改革、社会改革乃至政治改革的结合部、中间点，其他领域的改革都和政府改革息息相关。从经济层面看，诸如财税改革、分配制度改革、金融体制改革、国有企业改革都和政府改革相关；从社会改革层面看，诸如医疗、教育、社会保障、基本公共服务均等化、社会的公平正义也都和政府改革息息相关；从政治改革层面看，诸如反腐败、落实“八项规定”等都和政府改革息息相关。所以说，我国政府改革、行政改革已经历史性地走到了前台。

那么，如何实现政府治理现代化呢？

第一，政府治理理念的现代化。没有理念现代化，其他现代化都不可能。第一个理念，政府是营造环境的主体，而不是财富创造的主体。所以要把政府职能转向创造良好的外部环境、提供优质的公共服务、保障社会公平正义上来。政府不能错位，不能替代企业走到第一线。第二个理念，实现由政府管理到政府治理的转变。过去政府管理，说的是政府独家的事；政府治理则强调主体多元化，就是除了政府之外还要发挥社会组织、民间组织、公众力量的参与治理。第三个理念，服务型政府本质上要以公众为中心，不能以政府自己为中心。换句话讲，政府要围绕老百姓转、围绕老百姓利益诉求转，而不能让老百姓围绕政府转。

第二，政府治理体制的现代化。最核心的就是要树立宪法和法律权威，建设法治政府，坚持依法行政。法治政府第一位是治公权力，是治官的；第二位才是治公众的。所以，习近平同志讲，要构建制度的笼子，把公权力关起来。这样才能够真正尊重宪法、尊重法律的权威，才能够依法行政。与此相联系，政府的所有权力都由法律授权，即是法律不授权，政府无职权。政府的所有行政作为都要有法律依据，否则就会乱作为、乱行政。这次三中全会提出，要尊重宪法和法律的权威，强调司法公平公正，这些判断预示我国在司法领域将有重大的体制、机制调整。

第三，政府治理功能的现代化。主要就是优化政府职能配置，大幅削减政府权力，减少对市场、社会不必要的干预。发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会组织在社会服务中的作用。构建政府向社会组织购买服务这样一种新的管理模式、管理手段。

第四，政府治理方式的现代化。就是要大大提高政府管理的公开性、透明度，让权力运行在阳光之下。一个政府的好与坏，最后是老百姓说了算，不是其他谁说了算。还要用现代信息技术、网络技术大力推动政务信息化，实现政府治理服务体系无缝隙对接，使群众困有所助、难有所帮。        

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