从国家机构看中国社会变迁

摘要： 在八二宪法中，国家机构的条文比重较大。国家机构相对于公民权利除具有工具价值外，也有自身的独立价值。如何以宪法学的视角分析中国社会30 年来的变迁，国家机构可资参照。通过展现国家机构横向、国家机构纵向、国家机构与公民、国家机构与社会组织等四个维度，发现了社会变迁的增量发展过程。社 会变迁是组成社会的各个要素相互合力的结果。单个要素如果能和其他要素发生良性互动，则社会的变迁就会相对顺利。

关键词： 宪法； 国家机构； 公民权利； 社会组织； 宪法学

得到了长足发展。不论是从宪法知识，还是从宪法研究队伍来看，中国宪法学都今非昔比了。30年来，宪法学研究的重心经历了一个从国家机构到基本权利的转换，而今重新思考国家机构的独立价值，通过它展现社会变动的轨迹，对于平衡宪法学研究意义重大。

从宪法文本看，国家机构是一个意象丰富的能动体，通过展现国家机构从内到外，从上到下的四个维度，可以衔接宪法的各种关系； 运用这一能动体，结合30 年来生动的事例，可以概观过去30 年来中国社会之变迁，进而提炼出丰富的宪法理论。

一、国家机构横向之维

( 一) 以行政为中心回归到以立法为中心

八二宪法在名义上确立了人民代表大会制度的中心地位，并确认全国人大及其常委会行使国家立法权，但自一开始，其并未树立主导全局的权威，当时起主要作 用的反而是国务院及其组成部门。“在80 年代，全国人大及其常委会在立法中扮演的角色完全是被动的。当全国人大及其常委会以立法启动行使职权的时候，其工作机构难以承担立法起草任务。因此，除有 关刑事、民事和国家机构方面的法律以外的法律议案，都是由国务院及其部门起草。”我们可以从两个方面来看当时的这个情况。

截止到1998 年3 月八届全国人大任期结束前，除宪法及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233 件、有关法律问题的决定94 件； 国务院发布和批准发布行政法规795 件；国务院各部门和地方政府根据法定权限制定规章约26000 部。在数量上，法规规章远远超过了法律。另外，全国人大及其常委会在20 世纪80年代通过的两个授权决定： 《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》( 1984 年9 月18 日) 和《授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》( 1985 年4 月10 日) ，让渡了大量的立法事项，赋予了国务院在经济立法方面的广泛权力。最为突出的是1994 年的分税制改革，竟然也由国务院决定，这一度使得全国人大及其常委丧失了在经济立法中的话语权。

国务院何以具有如此大的权力，而全国人大及其常委会的授权依据又是什么？ 这两个问题实则隐含在《宪法》第62 条、第67 条和第89 条对全国人大、全国人大常委会及国务院不明确的职权中。关于这三个机关的职权，过去30 年来产生了诸多争议。例如全国人大的职权是固有的还是来自于宪法授权？ 国务院的职权全部是来自权力机关的授权还是部分固有、部分授权？ 授权的权限、原则和程序是什么？ 这些问题至今也无定论。但是不可否认，国务院广泛的立法权力不是法治国家的常态，而迎来这一重大转折的是2001 年《立法法》的颁布。

《立法法》的重要意义在于，它第一次明确了法律保留的事项，同时通过规定授权的内容、目的和期限来约束授权立法。与此同时，全国人大及其常委会的立法 能力也在逐步增强，通过制定各个部门法中的支架法律，从而压缩了国务院及其部门的立法空间。在《立法法》之后，2006 年通过的《监督法》则进一步细化了权力机关行使职权的能力，通过制度性的监督机制加大了对其他机关的监督。遗憾的是，虽然《宪法》和《立法法》、《监督 法》等多部法律规定了人大及其常委会对法规规章的备案审查，但实践中这项制度却并未发挥实效。

( 二) 从集中走向民主

民主集中制，宪法学界一直存在各种认识。例如它是宪法原则还是国家机构的组织原则？ 它真实的内涵是什么？ 它强调的是集中还是民主？历史上，它经历了两层意义的变化： ( 1) 民主集中制最早是在国家制度的意义上使用的，民主是指政府的产生、国家的权力以人民的支持为基础； 集中是指行政权力要集中统一行使，去执行民意机关制定的法律、政策。( 2) 后来民主集中制普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为加强纪律的一种手段。在我国的政治生活中，即八二 宪法产生之前及以后的很长一段时间里，片面地理解民主集中制、突出集中的一面长期存在，但是后来实践中，人们的认识不断深化，出现了从集中走向民主的趋 势。

八二宪法既规定“国家机构实行民主集中制的原则”，又规定行政机关实行首长负责制。于是民主集中制与首长负责制之间的关系也出现了诸多争议。过去理解 行政机关为何要实行首长负责制，是从行政效率的角度来认识的，认为行政机关经常要面对各种突如其来的社会情势，如果采用集体负责制，容易贻误时机。可是 30年来的实践表明，首长负责制容易导致权力过分集中，滋生腐败。

首长负责制是否就是有效率的，集体负责制是否就是没有效率的？ 这种简单的思维模式往往遮蔽了精细化的理论思考。以法国为例，历史上实行中央集权制，行政权力强大。在1958 年宪法创制之时，在保证总统权力的同时，也采用副署等形式限制总统权力。一般而言，常态政治居于历史的大部分。因为常态政治要处理的事项多有规律可循，通 过程序的控制，而不是权力的集中来实现效率是可行的。因为效率不仅仅与决策有关，它还与执行、监督等各种环节紧密相关。首长负责制只是把目标聚焦于决策环 节，而忽视了执行、监督等环节。

出于对首长负责制的反思，民主的功能重新得到了认识。简单地理解，民主就是多数决定。但是民主有多种表现形式，确立行政执法责任制即是其表现形式之 一。从1994 年起，河北省石家庄市政府、内蒙古自治区乌海市政府、陕西省富平县政府、甘肃省敦煌市政府相继尝试建立行政执法责任制。到2002 年6 月，全国有29 个省、自治区、直辖市通过发布规则、文件等形式，制定了各级行政机关实行行政责任制的制度。行政责任制明确了执法依据和执法权限，架构了责任考评体系，初 步解决了行政机关职责不清的问题，但是却没有在根本上解决行政首长权力过大的问题。

2004 年《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》( 国发［2004］ 10 号) 提出今后10 年，建设法治政府的目标之一即是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度的基本形成。民主决策的行政机制显然是要打破首长负责制的独断局面。在不否定 首长负责制的情形下，应该规定首长负责制的具体内容，不能再强调“行政机关的首长对行政机关承担整体责任”这种是是而非的观点。对于关系公民基本权利的重 大问题，应该逐步采用集体决策或者其他负责人副署等形式，同时加强审计机关、权力机关对行政机关主要负责人的监督。

( 三) 从分工合作到加强制约

虽然三权分立不是我国国家机构的权力分配原则，但是国家机构之间权力的相互划分却是不争的事实。以法律解释为例，1981 年，第五届全国人大常委会第19 次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》，初步确立了全国人大常委会、国务院及其主管部门、“两高”三者共同解释法律的体制。另外，我国遵循的若干指 导思想也促成了这种办事风格。30 年来的实践表明，国家机构之间不仅要分工合作，更要加强制约，而这是通过一点一滴的制度演变而来的。1989 年，《行政诉讼法》顺利通过，是加强国家机构相互制约的重大事件。正如罗豪才先生所说： “过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度。为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法 权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”自1989 年行政诉讼法制定时起到2009 年止的20多年里，全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152 万余件，对于监督行政机关依法行政起到了良好的制约效果。可是受制于这项制度的先天不足，行政诉讼在当下仍然是曲折前行。对此我们没必要悲观，因为制度的 闸门一经打开，要想回复从前断不可能。

长期以来，人民法院的地位一直比较尴尬，面对强大的行政机关，它显得很疲惫。现实中，人民法院经常受制于人民检察院和公安机关的挤压。因而有学者大声 疾呼，应该实现从“公检法”到“法检公”的转变。可是面对与它一样不够强势的人大机关，它却通过司法解释的方式“抢占地盘”，于是加强对司法解释的监督也 被学者经常言及，并体现于《立法法》、《监督法》等法律中。问题在于： 人大及其常委会的监督如果操作不好，极容易过度。“个案监督”曾经一度被认为是减少司法腐败的有效监督方式，可是实证研究表明，个案监督的效果并不明显， 而且容易干预司法，并会被某些掌握关系的人利用。在现有的制度框架下，人民法院制约人大及其常委会很难，主动接受对方的监督却是生存之策，例如《最高人民 法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》( 法发［1998］ 26 号) 、《最高人民法院关于加强与人大代表联络工作的决定》、《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》( 法发［2000］ 第32 号) 等文件显示了人民法院接受监督的诚心。目前人民法院除了享有一定的法律解释权外，并没有实质的权力来制约人大机关。改变这种局面的有效方式是赋予人民法院 违宪审查权，但是这种主张在中国短期内还很难实现。