从国家机构看中国社会变迁（3）

四、国家机构与社会组织之维

( 一) 从限制到自律

社会组织，即称民间组织，依据我国对组织的划分体系，它包含三类主体： 社会团体、民办非事业单位和基金会。社会组织的产生、发展，首先与宪法中公民的结社自由权是否落实密切相关，其次与国家对社会问题的重要程度，或者说是与 社会政策的宽松度紧密相连。30 年来，随着公民权利意识的增长，公民社会建设的大力推进，社会组织经历了一个较大的发展过程，而这些变化也是在它与国家机构的互动中发生的。

八二宪法中规定了公民的结社自由，可是20 世纪80 年代，结社自由权一直被闲置着。从论文数量来看，当时写结社自由的屈指可数，而且论题的重心在于强调对结社自由的限制。王向明教授当时的一篇论文深刻地揭 示了这一倾向，文章列出了限制的各种理由，即使到现在，当要限制结社自由时，也不外乎举出这些理由。数据显示，截止到1989 年底，全国性社团已经发展到1600 个，地方性社团达到20 多万家。数量并不是太多。

如同这一时期全国人大及其常委会的立法重心在经济立法一样，社会组织立法迟至80 年代末才被提出来。早在20 世纪50 年代，政务院和内务部就先后制定了《社会团体登记暂行办法》以及《社会团体登记暂行办法实施细则》，1988年《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条 例》出台，初步奠定了中国社会团体管理的“双重管理体制”。连同1998 年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这三部行政法规奠定了我国社会组织管理的法律框架。1998 年《社会团体登记管理条例》修订，将过去采取备案制的分支机构、代表机构改为登记制，强化了双重管理体制。这一时期，国家对社会组织采取较为严格的管理， 例如从1997 年4 月到2000 年12月，中国社团经历了第三次大规模的清理整顿。经过这次整顿，全国社会团体总数由近20 万个减至13. 6 万个，其中注销4. 7 万个，撤销1. 2万个，全国性社会团体由1849 个减为1500 多个。1999 年为配合社会整顿清查工作，国务院颁布了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》和《关于民办非企业单位复查登记工作意见》等法规和行政规定。

进入21 世纪以后，随着国内外社会环境的变化，逐渐放宽了对社会组织的限制。2006 年十六届六中全会提出要“发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。2007 年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》对如何积极拓展行业协会的职能做出了方向性的规定，并提出“现职公务员不得在行业协会兼任领导职 务”、“建立政府购买行业协会服务的制度”。与此同时，为了应对社会组织发展的新形势， 《社会管理条例》列入修订计划。截至2009 年底，全国依法登记的社会组织43. 1 万个，其中社会团体23. 87 万个，民办非企业单位19. 04 万个，基金会1843 个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4 万多个，城市社区社会组织有20 万多个。从1988 年到2009 年，我国社会组织数量增长了近100 倍( 1988 年我国仅有社会团体4446 个) ，近10 年以每年10%左右的速度递增。而依据官方修订的精神来看，最鲜明之处即在于加强社团的组织管理，突出社团章程的重要性，让社团依章程开展自律管理。总 之，新修订的《条例》，就是要厘清社团的法人治理结构，使社团成为自律的自主管理组织。

( 二) 从单向管理到相互依存

国家机构与社会组织的这层变化是与政府职能的转变相关的，随着政府职能逐渐从经济管理到公共服务的转移，政府会从某些领域退出来，而一些具备资质的社 会组织有能力从事这些工作，于是政府通过授权和委托使社会组织享有一定管理权力。从行政法律关系的主体角度认知，社会组织的角色正在由行政相对人向行政主 体转换。而一旦社会组织获得了类似于行政机关的权利，国家机构与社会组织的关系不能再简单地划为管理者与被管理者了，二者处于相互依存之中。为了展现这层 变化，从广东省改革社会组织的实践详加说明。

和其他省份一样，广东省启动社会组织的管理也经历了由慢到快的增量发展过程。改革从2003 年开始酝酿，朝着“建立一个完善的社会”的目标迈进。改革的突破口是行业协会方面的地方立法。2004 年开始酝酿，2006 年通过的《广东省行业协会条例》是全国第一部对行业协会法律关系进行调整的地方性法规，突出了三个方面的创新： 一是完善了《社会团体登记管理条例》规定的双重管理体制。二是明确规定了“政社分离”、“企社分开”。三是首次在法规中明确了行业协会的具体职能是提供服 务、反映诉求、规范行为，这为行业协会承接政府转移的职能提供了法律依据。2006 年，《关于发挥行业协会商会作用的决定》( 粤发［2006］ 2 号) 和《关于贯彻中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定的实施意见》( 粤民民［2006］ 50 号) 这两份文件进一步细化了政府与行业协会、商会的互动合作机制，比如《关于发挥行业协会商会作用的决定》提到政府与行业协会、商会之间，是指导与被指导、监 督与被监督的关系。政府既要依法对行业协会、商会进行登记管理，又要积极扶持和促进其发展，逐步将法律法规和政策规定可以向行业协会、商会转移的相关业务 职能向行业协会、商会转移，保障其依法独立地开展活动。2008 年《关于发展和规范我省社会组织的意见》( 粤办发［2008］ 13 号) 在提到“加大政府职能转移力度”时，明确强调政府各部门要根据本《意见》，对各自承担的职能进行全面梳理和分解，提出职能转移具体方案，并结合地方政府机 构改革，在部门“三定”规定( “职能配置、内设机构、人员编制”规定) 中明确职能转移事项，将政府各部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项分离出去。

广东省从2003 年来的此轮改革虽然走在全国的前列，但是不尽如人意处依然存在，85%的社会组织还未承担政府部门转移的职能，91%的社会组织还未得到政府的购买服务。 影响广东社会组织发展的问题主要表现在政府职能转移和购买服务进展缓慢，社会组织发展活力没有充分激发； 扶持社会组织发展的措施不多，社会组织发展受到约束； 社会组织参政议政渠道不顺畅，社会咨询机制不完善； 社会组织自身发展水平不平衡； 登记管理机关力量不足，与社会组织发展不匹配等方面。

依据《关于加强和创新社会管理的意见》的精神，2011 年广东省加快了社会组织管理的进度，这一年发布《关于加强社会建设的决定》( 粤发［2011］ 17 号) 、《印发〈关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见〉等七个加强社会建设文件的通知》( 粤办发［2011］ 22 号) 等八部文件。2012 年《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》( 粤发［2012］ 7 号) 、《政府向社会组织购买服务暂行办法》( 粤府办［2012］ 48 号) 、《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》( 粤民民［2012］ 135号) 又相继印发。至此，社会组织承接政府职能转移的各项配套措施皆已完成。随着双重管理体制的改变，社会组织结构的优化，政府购买社会组织服务的具体化，社会 组织与国家机构相互依存的关系更加突出了。

五、简短的结语

回归宪法文本，我们重新审视了中国宪法学的重要范畴———国家机构，通过展现国家机构的四个维度，回顾了中国社会变迁的历程，其中每一次变迁都不是一 蹴而就的，而是增量变化的。在分析四个维度时，发现每一个维度与其他维度紧密相连，共同促成了社会变迁的结果。在社会变迁中，外围的改革较为容易，而内部 的改革则较难。内部改革的思路可以遵循循序渐进的原则，典型例子即是30 年来对行政权的逐步限制。今天，社会改革，政治改革的重要性越来越明显，但是盲目冒进切不可行。一种有益的思路是，找准着力点，理出改革的先后顺序，查清 各自的关键要素，使各项要素齐头并进。若如是，改革方可完成。