从国家机构看中国社会变迁（2）

二、国家机构纵向之维

30 年来，中央和地方的关系经历了一个复杂的调整过程，至今尚未结束。中央国家机构与地方国家机构的关系作为央地关系的横断面，清晰地反映了其间的各种变化。

( 一) 从中央授权到合理分权

《宪法》第三条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。此条奠定了纵向国家机构之间的 基本原则： 中央授权。在中国曾经无序发展的“驻京办”深刻地揭示了这一原则，它被人形象地称作“跑部进钱”，也被人称作“地方第二行政中心”。2010 年《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》( 国办发［2010］ 8 号) 决定整顿和清理各种“驻京办”，但从中也凸显了地方国家机构生存的困窘。

地方人大常委会的设立是地方国家机构获得实质性权力的开始。1979 年6 月，第五届全国人大第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员。地方人大常 委会的设立不仅从根本上改变了革命委员会那种极不适当的状态，而且使地方人大成为更有权威的人民权力机关。为了顺应地方国家机构发展的趋势，《地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后在1982 年、1986年、1995 年、2004 年经历了四次修改，逐步明确了地方人大和地方政府享有的职权，但是囿于观念的滞后，仍然存在诸多问题： ( 1) 地方人大与地方政府的职权在很大程度上和全国人大与国务院的职权重叠，以至于地方国家机构的职权经常容易受到上级机关的侵犯。( 2) “较大的市”是宪法上一个独特的词汇，而批准权限又由国务院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出机制。( 3) 20 世纪90 年代以来，“行政主体”风行于中国行政法学研究中。一种占据优势的观点认为，中国各级行政机关应该成为有独立自主权的公法人。 但肯定行政主体的合理性，将之引入政治实践，目前还很难实现。( 4) 最高人民法院垄断了司法解释权，地方法院法律解释的空间狭小，如何保障地方人民法院法官的司法权仍是一个难题。

和地方人大及其常委会不同，制定于1984年，并经由2001 年修订的《民族区域自治法》让民族自治地方的国家机构获得了更大的权力，例如制定自治条例和单行条例，变通执行等。“自治权”作为一个正式的术语也出现于 章节之中，虽然自治权不是完全不受中央控制的权力，要受到若干限制，比如制定自治条例，要得到全国人大常委会的批准； 变通执行要得到上级机关的批准。但从总体上看，《民族区域自治法》在局部改变了中央国家机构与地方国家机构之间的权力关系，分权的特色愈加明显。

而两部《基本法》的通过和实施，则对纵向国家机构的关系产生了巨大挑战。以《香港基本法》为例，自从它1997 年生效实施以来，全国人大常委会5 次解释基本法，不仅掀开了宪法解释研究的热潮，而且也丰富了中国的宪政实践。《香港基本法》是在“一国两制”的原则下产生的，它规定香港特区可以实行资本 主义制度，香港享有除国防和外交以外的高度自治权，香港法院享有司法终审权，而且香港立法会和行政会将在2017 年以后实行“双普选”。香港特区的政治实践，无疑会间接地促进大陆的政治转型。但是香港国家机构的过快发展，可能刺激中央与特区的紧张关系。具体表现在： ( 1) 如何维护中央的权威？ ( 2) 如何保证宪法秩序不出现较大的变动？ ( 3) 如何保证特区能在“一国”的前提下发展，而不出现分离的趋势？

分权也许能解决中央国家机构与地方国家机构职责不明的问题，但是过度分权则会有损于单一制国家的稳定。一种合理的选择是采取《德国基本法》的做法，明 确中央与地方分权的内容，什么事项是中央管，什么事项是地方管，什么事项是中央与地方共管。有学者提出了矩阵的模式： 打破传统的科层制，建立以公共事务为依据划分中央、地方职能的“矩阵式”思路。既保持中央的权威，又实现地方的活力，依然是衡量今后行政体制改革的重要原 则。

( 二) 从行政调整到法律调控

从联邦制国家的经验来看，采用司法手段调整纵向国家机构关系是主要的方式。 但这是以强有力的司法权力作为后盾的，我国现阶段还无法采用这种方式。在中央与地方权力划分还未细化的前提下，处理纵向国家机构关系过去更多的是采用行政 调整的方式，而这已经不适应民主政治发展的趋势了。

行政区划的调整是观察这层变化的良好切入点。行政区划作为政权建设和政府管理的重要手段，是国家权力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要 的地位。 《宪法》第30、31 条规定了我国行政区划的体系结构，第62 条第12、13 项，第89 条第15 项，第107 条第3款规定了行政区划的设置权限。30 年来，除了设置海南省、重庆市和建立两个特区外，省一级的建制是十分稳定的，不过省以下地方行政区划的调整则要频繁得多，而调整行政区划设置的权力大部分 被行政机关( 国务院和省、直辖市)占据了。

由行政机关控制行政区划的结果就是，为了经济发展的名义，行政区划的经常变动引发了大量的法律问题。以开发区为例，从2003 年起，开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动，到目前为止，清理取得了重大成果。全国清理整顿之前，各类开发区有6866 个，规划面积3. 86 万平方公里。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压到1568 个，规划面积减到9949 平方公里，压缩的比例分别达到了77. 2%和74. 2%。开发区的设置首先导致的问题是，开发区管理委员会的法律性质是什么。其次，开发区中国家机构的设置是与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》不协调的。在我国216 个( 国家级经济技术开发区128 个和国家级高新技术开发区88 个) 国家级开发区中，已经建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的10%。最后，开发区设置的国家机构与其他国家机构如何协调发展，也是问题重重。与开发区 一样，城市内部区划调整，如北京市原东城区和崇文区合并，也面临着类似的法律困境。通过行政调整来处理纵向国家机构关系已经不适应现代法治国家建设的需要 了，它脱离了民意机关的民主决策，缺少了公民参与。一种可行的方式是通过法律来调整。只是调整行政区划的法律体系还不完善，除了宪法以外，法规规章主要 有： 1985 年《国务院关于行政区划管理的规定》，1986 年《地名管理条例》，1989 年《行政区域边界争议处理条例》，1996 年《地名管理条例实施细则》，2002 年《行政区域界限管理条例》，2006 年国务院《地方工作志条例》等等。制定一部完整的《行政区划法》，将行政区划纳入人大机关的监督之中，是今后行政区划的改革方向，这也是保障地方国家机构 有效行使宪法和法律职权的重要举措。

三、国家机构与公民之维

( 一) 从国家权力到公民权利

国家权力和公民权利的关系是宪法学研究的核心范畴，获得了宪法学人的持续关注。30 年来，公民权利本位的宪政价值逐步确立，权利话语取代义务话语成为了各个层面的共识。从国家机构的角度看，限制行政机关的权力，扩大公民权利的内容，并完 善公民的诉权，也是这一时期的发展面向。

八二宪法和过去三个宪法相比，在章节设置上有一个重大变化，即将“公民的基本权利与义务”一章置于“国家机构”一章之前，在《关于修改中华人民共和国 一九七八年宪法的报告》中，彭真同志对这个修改事项没有解释，但宪法学人普遍认为这是实现了个人与国家的宪法原理的重大事件。但是从修宪当时来看，象征意 义更加明显，章节的调整主要来自文革的惨痛经历。若文革没有发生，是否有这一调整尚难预料。例如，美国制宪时并没有人权法案。即使八二宪法的章节调整只是 带有象征意味，但也满足了人们的权利期待，这为以后的公民权利时代的到来埋下了伏笔。

公民权利的到来，是从党和中央政府对“人权”的认识展开的。回顾全国人大及其常委会30 年来的立法进程，大体经历了一个经济立法到权利立法的过程。20 世纪80 年代，公民权利立法偏少，而且权利限制较严，如《集会游行示威法》。1991 年，国务院发布了人权白皮书，正式认可了人权的提法，并表明了我国的人权观。其时人权研究开始热门，人权话语逐步进入报章杂志。人权的社会化刺激着公民权 利，人权的国家化又改变了中央高层的认识。在相互碰撞中，终于在2004 年开花结果。2004 年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，宪法学界多将之比肩为《德国基本法》中的人性尊严条款，虽然有过度解释之嫌，但是人权入宪，确为党执政 观念的重大更新。

人权入宪以来，我国加快了人权保护进程，国家人权行动计划逐步展开，同时设置人权保护机构也在议事日程之中。2009 年4 月，国务院公布了《国家人权行动计划( 2009—2010年) 》，2011 年7 月， 《国家人权行动计划( 2009—2010 年) 评估报告》发布。在此基础上，2012 年6 月，《国家人权行动计划( 2012—2015 年) 》则进一步深化了前期的工作。

与此同时，行政机关的权力越来越受到限制。只是制定一部限制公权力的法律很不容易，每一部法律的出台都会涉及各方面的利益博弈。继1989 年《行政诉讼法》后出台的《国家赔偿法》充分说明了这个问题。《国家赔偿法》的初稿在1991 年4 月完成，1994 年通过。遗憾的是，《国家赔偿法》实施14 年来，落到实处的金额仅6. 8 亿元，获赔的案例仅占申请数的三分之一。发生在陕西泾阳县农家少女麻旦旦身上的“处女嫖娼案”即是实例。2010 年，该法终于得到了全面修改。除了《国家赔偿法》外，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》等法律，《政 府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《拘留所条例》、《机关事务管理条例》等行政法规也极大限缩了行政机关恣 意行政的空间。但是还有很多历史遗留问题比如劳动教养、监所管理、三公经费公开等亟待解决，而这些都关系到公民的基本权利。

( 二) 从注重政治职能到突出公共服务职能

宪法中规定的国家机构职责，是由国家职能来实现的。国家职能表现为政治职能和公共服务职能。通过社会治安综合治理30 年来的历程，可以清晰地看到国家机构在处理和公民的关系上，经历了从注重政治职能到突出公共服务职能的变迁。

社会治安综合治理是我国继文革“运动式治理”之后提出的一种新的国家治理方案。20世纪70 年代末，文革刚刚结束，国家政权有待恢复，出现了权力真空，社会上犯罪活动猖獗，青少年犯罪形势十分严峻。有鉴于此，1979 年8月，中共中央转发中央宣传部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知中，提出了社会治安综合治理的基本思想。在80 年代初，初步确立了社会治安综合治理的管理模式。

作为社会治安综合治理的一部分， “严打”政策也逐步推广开来。从1979 年彭真同志提出对“六类”案件依法从重从快打击，到1983 年严打政策的形式，短短4 年时间，全国人大及其常委会通过了一系列决定，如1981 年《全国人民代表大会常务委员会关于死刑案件核准问题的决定》、1983 年《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。这些决定重在打 击犯罪，严重忽视了刑事被告人的权利。“严打”在短期内能遏制犯罪，但是容易陷入一个怪圈： 即： 发案，破案，抓人； 发案多，破案多，抓人多； 发案更多，破案更多，抓人更多。简而言之，就是“打不胜打、破不胜破”。在总结各地“严打”经验的基础上， “严打”法制化也在推进之中。1991 年《关于加强社会治安综合治理的决定》和《关于加强社会治安综合治理的决定》的发布，标志着“严打”朝着法治的方向发展。也是在这一年，中共中央成立了中 央社会治安综合治理委员会( 简称中央综治委) 。

在社会治安综合治理模式运行中，问题日益暴露，例如治理主体不明晰，机构职责重叠，过度依赖政策，保障权利不足。随着《刑事诉讼法》在1996 年、《刑法》在1997 年得到全面修订，这种治理模式悄然发生变化。2001 年《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》提出“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004 年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的新方针。2006 年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从和谐社会建设的高度，在社会治安综合治理中增加了“实施宽严相济的刑事司法政策”的内容，再 一次调整了治理方针。与此同时，社会建设的理念也在不断发展，2011 年《关于加强和创新社会管理的意见》，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为加强和创新社会管理的基本方针政策。与此呼应，同年8 月21 日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，其职能也相应调整。从“治安”到“管理”，不只是两个字的变化，汪玉凯教授认为，中央 综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管 理工作，体现了中央对社会管理的高度重视。

综合治理政策及中央综治委机构设置的变化，反映了国家职能重心的变迁。这一政策本源于打击犯罪的需要，而中央综治委的职责主要在于维护社会稳定。基于 党认识的变化和社会的发展，政府社会治安综合治理工作模式也由管制型向服务型转变。这一转变实则顺应了“国家尊重和保障人权”的历史进程。其间，2012 年3月份《刑事诉讼法》修订后写入了保障人权的原则，加强了被告人的权利保护，而国家提高刑事受害人的救助也即将展开。