公民权利与执政党权力的关系

权利保障与权力的规范与制约是相辅相成的，离开了对权力的规范与制约谈权利保障，在权利建设的总体思路上往往会陷入“就权利而权利”的“原地踏步”，在建设路径上则往往成为“从权利到权利”的空谈。在中国的独特语境之中，权力的规范与制约包括两个方面，一是对国家权力的规范与制约，二是对国家权力之外的执政党权力的规范与制约。由于中国政党制度的特殊性，即中国共产党作为长期执政的执政党，其他各民主党派作为参政党，在这一政党格局中，执政党的权力理论建设，特别是执政党的权力与公民权利相互之间的关系问题在中国具有特别重要的意义。本文就此展开论述。

一、公民权利保障不能忽视对执政党权力的确认与规范

对执政党权力的研究具有特别重要的意义，以往我们对这一问题的研究是不充分的，可以说，学者们对权力的关注与研究远远低于对权利的研究。在现实生活中，“国家权力之外还有党的领导”，即在立法权、司法权、行政权之外还有党的领导。不仅如此，现有法律的不足表现为：没有规定与规范执政权，即对执政党的执政地位如何保障，对执政党的执政行为如何规范与监督等问题尚缺乏具体的法律规定，这就使得法律监督存在“真空”。因此，我们必须高度关注这一问题。

1.执政党权力的内容

执政党的权力是一个被忽视的重要问题，这一问题无疑是法学、政治学、党建等学科中的重大内容。2011年3月10日前后，笔者连续地在中国期刊网、百度搜索，发现很多使用“执政党权力”或者“执政党的权力”的文章，但是“执政党权力”的内涵是什么，对其如何定义却找不到结论。当然，在这一问题上，正如迪韦尔热所认为：“给国家下定义已经不是轻而易举的，要给权力下定义更难上加难。”[1](P14)笔者也不主张就权力概念进行不加学科区分、没有现实语境的“空泛”的界定，同样不主张进行“从亚里士多德到罗素”式的梳理。这样的学术不仅在概念本身的科学性上会陷入“没完没了”的“梳理”与追问中，而且“梳理”完毕之后仍然因为缺乏现实针对性而使得理论失去应有的“活力”。那么，如何“界定”执政党权力的内涵?我们的观点如下：

(1)需要结合具体的学科背景。笔者一向主张论述权力等任何概念都必须要结合相应的学科，因为不同的学科对同一概念的解释会完全不同。如压力在物理学、医学以及心理学方面就具有不同的内涵。[2]权力的解释同样如此，法学、政治学、社会学、党建等学科的解释显然是不同的。

(2)必须针对社会生活的现实需要论述具体的问题。例如为什么要研究“执政党的权力”?显然，这一研究是出于现实的需要，那么，现实需要是什么?最终要解决什么问题?因为现实的需要才会出现理解概念的“活生生”的语境，而且这一语境是一国的特殊语境，不是“普世性”的语境。

(3)就概念分析而言，与其界定概念不如描述概念所包含的内容与种类。因为，前者属于学术定性，后者是学术量化。在多元化的社会中，学科林立的今天，“量化”是一种追求科学性的方法之一。因此，与前者相比，后者比前者客观。

那么，什么是执政党的权力?这里我们不再展开“从亚里士多德到罗素”式的赘述，我们从中国现实生活中具体的社会现象入手。就日常生活而言，我们也很少谈及执政党的权力，谈得最多的则是党的领导。当然，党的领导只是总括性的说法，具体到权力领域，或者说如果转化成权力话语，那么，党的领导该如何转换?在中国的现实语境中，“执政党的权力”常常被称之为“党权”，这是执政党权力在社会生活中的表现形式，也是现有执政党权力的中国表达式。至于这一表达是否具有科学性，本文暂不作分析与评价，笔者只是描述了这一现象。据此，我们查阅了理论界对“党权”的使用情况。截至2011年3月10日，中国期刊网上的社会科学1、2辑中，题目中含有“党权”的文章共计28篇。我们注意到，早在1941年4月15日，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中就已经使用了“党权”。邓小平批评一些同志误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，全文的表达是：“然则党对抗日民主政权的正确领导原则是什么呢?是指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”[3](P19)“党权”的内容是指党的领导权、执政权和重大事项的管理权。党的十六大提出了依法执政这一重大课题，随之，执政与执政权也作为一个全新功能，重新出现在我们的社会生活中。①执政权与领导权是两个有联系也有区别的概念，两者存在着“同中有异、异中有同”的现象。重大事项的管理权诸如“党管干部”原则，现行的《中华人民共和国公务员法》第4条确认了“党管干部”的原则。该条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”②

2.执政党权力的性质

科学执政、民主执政、依法执政的提出要求我们正确对待执政党的权力。那么，党权的性质是什么?就此，需要首先对其构成党权三方面的主要内容进行分析，即通过考察领导权、执政权、重大事项管理权的性质来归纳、演绎党权的性质。首先，领导权不同于执政权，“领导权”是一种政治学上的权力，不是宪法与法律上的专门术语，使用“领导权”一词不仅存在现实的障碍，也缺乏法理上的依据。“领导权”一说容易与立法权、司法权、行政权混同。宪法与法律术语上的专门术语是执政权。可见，领导权主要是一个政治概念，执政权主要是一个法律概念，尽管现有的法律文本中还没有执政以及执政权这一专门术语。因为依法执政这一概念的提出始于2002年11月党的十六大，所以与执政相比我们更加熟悉领导，而不熟悉执政。其次，诸如“党管干部”等重大事项的管理权问题并不纯粹是个法律概念，因为“党管干部”存在着党内的“党管干部”与党外的“党管干部”两种情况，就党内的“党管干部”问题属于党的自身建设问题，这一问题显然不属于法律问题。

结合上述内容，我们认为党权这一概念在性质上具有政治属性与法律属性两种情形。其中，领导权主要是政治术语，执政权主要是法律术语，管理权兼具两种属性。

3.执政党的权力对公民权利建设的作用

就宪法的条文设计而言，现行宪法第二条规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法第五十七条还规定了“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”。显然，公民权利的实现要通过全国人大这一最高权力机关，那么，这一“最高”权力机关与党的领导是什么关系?这是宪法条文本身没有安排的制度设计问题，也是现实生活中存在的问题之一。

就历史发展而言，过去，在革命年代，中国共产党领导人民革命的目的是为了广大劳苦大众能够翻身得解放，就是当家做主人。这样才有了千百万仁人志士为了革命抛头颅、洒热血，前仆后继，浴血奋战，也就是说广大人民希望通过党的领导实现翻身当家做主人的基本权利。在和平的建设年代，党的领导的实质和核心内容，就是组织和支持人民当家做主。党的十五大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”为此，十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。”

可见，人民当家做主的实现与党的领导是分不开的，具体而言，公民权利的充分实现离不开执政党权力的健康行使，公民权利的保障离不开对执政党权力的确认与规范。因此，确认与规范执政党的权力对公民权利建设具有重要作用。