政府人力资源改革：限官不限兵 − 前沿观察 − 文库 − 宣讲家网

人力资源是政府的重要部分，只有建立适应当前改革进程的行政机构人力资源管理体系，才能为建设服务型政府提供支持保障。行政机构人力资源的管理体系远远落后于目前经济体制和市场机制的改革。我国人员编制管理的最主要的日常工作是“稽查人员超编”。而对于更重要的事情：“调查研究、科学分析各机构各单位的合理、必要的人力资源规模”，却是一片空白。

以深圳市为例，从1995年到2009年，总人口从不到500百万增加到1600余万，GDP从不到800亿，增加到8200亿，所有的政府机构工作量都增加了三倍到十倍以上。但深圳市的行政编制规模，连续14年未有较大调整，行政编制与实际需求相比长期存在很大缺口。2009年深圳市行政部门数量一口气减少了三分之一，但减完后发现，原有编制总数经过内部调剂后，仍然远远不足。减少部门而产生的空余编制数，连满足各机构一线力量的急迫需求尚有很大不足，特别是人口数倍增长以后带来的环保、劳动、交通、治安等方面大量基层巡查人员缺口。

为建设服务型政府，必须改革政府行政机构人力资源管理，急需推行“比重调整”、“限官不限兵”和“主动编制”。

一、“比重调整”，指的是我国中央、省、地市、地方基层之间的比重，目前是“头小、腿短、肚子大”畸形形状，必须进行调整。

我国中央一级政府的人员规模，在整个行政人员总比例中，严重偏小。目前我国中央一级政府的人员规模仅有六十余万人，而且其中国税局和国家审计署占了很大比例，其他部委始终有悬在空中、不接地气的问题。从绝对人数看，六十余万人仅为美国联邦政府规模的五分之一。从比例来说，只占中国整个行政人员总比例中的5%，而美国联邦政府公务员占全国行政人员总比例中的15%以上，英法德等国中央一级政府则占25%以上。

而省级、地市级政府的的人员规模，占整个行政人员总比例太大，而且主要是以各种超编、事业编、无编的形式存在，个别地方还出现了“增官减兵、总额不变”的恶劣风尚。与此同时，地方基层（包括市辖区）是为人民提供服务的第一线，是建设服务型政府的重中之重，却苦于编制不足，运转困难。这就形成了“头小、腿短、肚子大”畸形形状。

但要注意的是，这并不是说应该让国务院各部委在北京膨胀出更多的塞满若干栋大厦的人员，而是要中央设立更多派出机构，直接深入地方提供服务。随着中央政府与地方各级政府在事权上的进一步划分，特别是随着“职责同构”的瓦解，和建设服务型政府的需求，中央政府是必须设立更多自己的直属分支机构，而不仅仅是目前的仅国税局和审计署才有直属分支机构，如此中央才能直接承担自己应该依法承担的职责，实现无空缺的政府服务提供。

二、“分级控制、限官不限兵”，指的是真正的实现充分授权、分级下放人事权利、同时保持有效的控制力度。

在谈论服务型政府建设的时候，“分级控制”谈论的很少。在克林顿政府时期，向基层单位和地方政府放权，实现充分授权、分级下放人事权利，这是克林顿总统推进服务型政府建设进程中的一个重要方面。

有一种观点认为，我国经过多年的“放权让利、地方分权”，地方上的人事权力已经比美国这样联邦制下的地方政府都还大了，怎么能再谈放权问题呢？

但改革不能搞简单化思维，要想“有效治理”就必须从“简单粗暴”转向“高效精细”。我们的部分放权是很大，但这是计划经济的放权，一放就把总纲细目全放了；科学的“分级控制”应该是把细目更多的下放，而把总纲更牢的抓回手里。

过去中央对不由中央直属的省管、市管干部，在考核、晋升等方面一放就不管了，甚至对地方是否遵守中央制定的考评制度，对考评结果是否出现偏差等方面都不进行有效控制，俗称“带病提拔”的事情层出不穷，就是这种计划经济体制的放权的结果。这种计划经济体制的放权下，在某些方面放得太松；某些方面却又管得太死，例如基层单位的人员编制、人事管理规章制度等，过于严格死板。在死板的人员编制管理之下，仅仅进行总数量管理，而不进行总质量总效能考评的结果之下，出现“增官减兵、总额不变”的恶劣风尚也就不足为奇了。

较为简易的初步改革方法是“限官不限兵”。也就是今后不再将机构内不同级别人员混同，以人数总数进行严格的数量管理，只严格对正科级以上干部的总数量进行数量管理，而同时对整个单位的总效能进行整体考评。至于基层中的基层办事人员，所采取的的人员编制、人事管理规章制度等，可以分级下放给基层单位自身，而以总体效能的考评，来综合评估基层单位自身使用这一权限的成绩。随后再以此为基础，实现从中央到地方的科学化精细化的高效管理。

三、“主动编制”。即编制管理机构主动的去进行人力资源的分配状况调整。主动编制要求中央编制管理机构，主动为基层政府服务单位去提供服务。建立一个专业高效的调研和分析机构，根据实际调研摸底掌握的信息，直接估算出各具体部门与工作量对应的科学合理的人力资源规模，而不以各部门的旧有历史基数为依据。在估算时通盘考虑人口的流入流出、区域交通地理、经济的增长幅度以及各地在建设服务型政府上的改革进度。

然后以此独立估算的结果为主要参考，对全国各政府机构人力资源的分配状况进行合理调配。从而保证能够“该增者增、该减者减”。而不是目前这样的“该增者仅略增、该减者也略增”，或是一味“做减法”的“该减者减、该增者也减”。只有每一个单位获得了与自身职能和服务责任相适应相匹配的合理人力资源规模，才能更好的实现高效率、低成本的服务型政府，有效的为人民服务，让人民满意。

本届政府正式提出了建设服务型政府的美好愿景，理应以此为契机，破除误区，建立科学有效的政府人力资源体系，为建设服务型政府提供坚实的人力资源基础。

梳理人员编制管理体系，为建设服务型政府提供支持保障。

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