我国区域发展不平衡尚缺乏有效干预对策（2）

2011年我国区域经济发展格局演变的原因分析

总体看，我国区域经济发展仍然是由投资和第二产业驱动，少数相对发达省区（上海、北京等）开始出现向消费和第三产业拉动转型的态势。

——从区域总需求看，区域投资格局在区域经济发展格局中起着主要作用，但低速增长地区主要由最终消费拉动

从区域资本形成看，GDP增速越高，资本形成拉动作用也越大。经济增长最快的几个省区市，如天津、重庆、四川、贵州和内蒙古等投资带动作用十分明显；几个资本形成拉动峰值地区，如天津、内蒙古、云南、青海、广西和河南，都是增速排序升位较多的地区。也有一些地区经济增长主要由最终消费拉动，如广东、浙江、上海和北京等。这些都是经济增速最低的几个地区，显示了这些地区发展方式开始转变。

再从最终消费和净流出看，两者与经济增长的关系不太密切。前者几乎不随经济增长变化，也就是说，各省区市最终消费拉动基本相同，均在5个百分点左右；后者则波动较大，大体上，经济高增长地区多位于中西部，经济低增长地区多位于东部。

——从区域总供给看，区域第二产业增长格局在区域经济发展格局中起主要作用，但低速增长地区主要由第三产业带动

从第二产业看，其带动作用明显高于其它产业，而且经济增速越高，第二产业带动作用越大。重庆和天津等增速最快地区第二产业带动作用也最大最明显。一些峰值省区，如内蒙古、贵州、青海、山西、甘肃、黑龙江和宁夏等都是经济增长排序前移较多的地区。

从第一产业和第三产业看，前者波动较小，后者变动较大。前者除海南、新疆和云南等少数地区外，其余地区对经济增长的贡献已经十分有限，主要是起粮食安全和农业稳定基础的作用。后者则是各地区产业结构转型的重要抓手，表现为经济较发达地区，经济增长速度不高，主要由第三产业带动，如上海、北京等；一些第三产业峰值地区，如四川、西藏和海南等，也显示出第三产业的主要带动作用。

我国区域经济发展面临的若干问题与对策

一是我国区域经济发展仍然面临分工协作关系比较混乱的局面，要制定和出台一些急需的空间规划。为应对世界金融危机，扩大内需，从2008年起，国家先后出台了几十个国家级重点发展地区的规划。据统计，2009年国家出台了12个有关区域规划和指导意见。2010年出台了两江新区、西部新10年规划、山西资源枯竭转型规划等近10项规划。2011年又出台了山东蓝色海洋经济规划、浙江海洋经济发展规划、成渝经济区规划、海峡西岸先行先试规划等。有人认为，我国区域规划大凌乱，区域政策也存在所谓“碎片化”问题。其实，这些不同类型的区域规划和政策是需要的，是针对不同区域的不同问题制定和实施的，逐步建立起完善的区域规划和政策体系是一个需要不断努力的过程。事实上，区域规划大体上可能包括板块区、类型区、政策区和改革开放试点区等类型。未来还需制定和出台一些急需的空间规划，应以四大板块区和主体功能区划为龙头，规范和调整区划和规划体系。完整的区域规划体系，由全国区域规划总体方案和若干重点规划组成。尽快制定和出台全国区域规划总体方案尤为重要。全国统一的、综合的、多层次的总体空间区划和发展规划方案内容包括：提出完整的全国空间区划体系（由多层次板块区和多方面类型区组成）；综合考虑自然、经济、社会、文化以及行政区划等多方面因素，对不同层次和不同方面的区域面临的不同问题，提出不同的规划解决方案，包括指导思想、原则、重点和措施；区划和政策方案要做到动态性与稳定性有机结合等。

二是我国城镇化仍然严重滞后于工业化。稳妥推进城镇化进程，使其成为扩大内需最行之有效的途径，要出台一系列有利于中小城镇发展和大城市郊区化的经济社会政策。目前，我国城镇规模结构不合理突出地表现为城镇“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”。中国不乏500万人乃至上千万人口的超大规模城市，但这些大城市都已经面临比较严重的“城市病”困扰；而众多的建制镇和集镇规模太小，显示出破败的态势；中间规模的城镇数量严重缺乏；人口在农村与城市之间的转移和流动缺乏必要的选择和过渡环节。尽快出台一系列有利于中小城镇发展的经济、社会政策，应该成为推进城镇化，改善城镇体系结构，促进内需扩大的首选对策之一。同时，为有效解决“城市病”问题，还必须高度重视和及时实施超大规模城市郊区化战略。一方面，这是解决“城市病”问题的根本途径；另一方面，也是因为我国城镇化已经到了郊区化发展阶段。通过实施郊区化战略，采取一切有利于疏散中心城区人口，有效改善城市居民生活环境和条件，从“以空间换时间”（集约式城镇化）过渡到“以时间换空间”（分散式城镇化）的城镇化模式上来。目前，阻碍大城市郊区化的因素还很多：首先是认识问题，许多人还没有认识到郊区化对大城市发展的重要性。其次是还存在大量的不利郊区化发展的体制机制和政策，需要加以改革和克服。如大城市周边地区高速公路收费、郊区化缺乏控制出现“摊大饼”现象、卫星城必要的生活设施不配套等。

三是我国区域发展条件不平衡问题尚缺乏有效的干预对策，要充分利用结构性减税机会，建立我国地区差异化税收体制框架。各地区由于客观存在的发展条件不同，会影响区域间的公平竞争，从而出现地区发展差距。通过实施差异化税收政策，可在一定程度上，消除由于自然环境和资源条件等客观形成的不公平竞争现象，从而有利于区域协调发展。为稳增长，国家将出台结构性减税政策，可以利用这样的机会，在统一税制的前提下，根据地方资源环境条件和发展水平的不同，制定累计性差别化税率体系，以更加有效地促进区域经济协调发展。

（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）