左凤荣：俄罗斯海洋战略初探（3）

三、俄罗斯实施海洋战略的举措

俄罗斯重视海洋战略的谋划，更重视具体落实。为了重振海洋强国的雄风，俄罗斯特别重视加强保障海洋战略实施机制的建设，并取得了一定的成效。

(一)加强海洋管理机制的建设

俄罗斯重视对海洋的综合管理，在1998年颁布的《俄罗斯“世界洋”目标纲要》中就已明确：“在俄罗斯联邦世界海洋目标纲要的框架下建立机制，是保障俄罗斯在世界海洋实现自己的国家利益的重要条件之一。”(22)俄罗斯构建对海洋的综合管理模式，开世界之先，比美国几乎早了10年，2009年9月奥巴马政府才在公布的《美国政府部门间海洋政策工作组中期报告》中，开始逐步建立以生态保护为核心的海洋综合管理机制，2010年这一机制才建立起来。而俄罗斯政府早在2001年9月就颁布了建立海洋委员会的第662号政府令，规定海洋委员会是联邦政府的常设机构，设主席、副主席、执行秘书和委员。这个委员会高居于政府各部门之上，起初由政府总理担任海洋委员会的主席，三位副总理为副主席，成员包括联邦执行权力、联邦主体执行权力机关，以及与研究、开发和利用海洋直接相关的科研机构和其他组织的人员。起初该委员会并没有发挥应有的作用，2005年后才在机构和职能上得到加强。

从2005年12月起，总理不再担任该委员会的主席，改由副总理伊万诺夫担任，其副主席有联邦农业部长、交通部长、海军总司令、工业和能源部长，责任秘书由联邦政府行政局副局长出任。委员会由35人组成，成员包括：经济发展和贸易部长、外交部长、自然资源部长、教育和科学部长、内务部第一副部长、财政部副部长、紧急情况部部长、国家杜马负责能源、交通、通讯、国防工作的副主席，莫斯科负责交通和道路基础设施的副市长，滨海边疆区行政长官，圣彼得堡市长，阿斯特拉罕州长，摩尔曼斯克州长，阿尔汉格尔斯克州长，联邦安全委员会副秘书、联邦渔业署负责人、船主协会的负责人、科学院副院长，以及国有石油、航运、渔业等大公司的领导人，以后还会适时调整。(23)从其人员构成看，既有来自联邦政府各部门、地方政府部门以及海洋工作和研究领域的主要负责人，也有与海洋相关的公司、企业、协会的负责人，反映出该委员会的代表性和权威性。2005年，该委员会又建立了5—6人组成的常设委员会，由专家组成，准备和起草决议。(24)

海洋委员会履行一个协商机关的职能，其基本任务：一是协调各部门在完成俄罗斯联邦海洋学说、保障海洋活动、分析国外海洋强国开发和利用海洋潜力的趋势、确定实施和通过俄罗斯联邦海洋领域的新文件以及解决俄罗斯联邦海洋活动中出现的问题，完善国际合作的法律基础，在国际海洋领域包括北极和南极进行国际谈判中捍卫俄罗斯的利益，完成俄罗斯在海洋活动领域，在建设、改造和修理船舶方面的专项纲要，开发世界海洋的矿物和生物资源，提高俄罗斯海洋活动在解决地缘政治、安全、经济、对外政策和社会等领域的任务，解决研究和开发世界海洋中出现的问题。为保障俄罗斯联邦海洋活动进行的科技综合研究，向大众传媒介绍俄罗斯联邦海洋活动的相关信息。二是确定海洋政策的目标和任务，以及俄罗斯联邦从国家政策和相应的国际纲领出发开展海洋活动的纲领。(25)海洋委员会的会议经常在沿海地区召开，总统或总理有时也会参加，对协调各方共同贯彻国家的政策和意志起了很大作用。

(二)重视与国际社会的合作

俄罗斯欲成为世界重要的一极，重视塑造自己负责任的大国形象，在海洋权益的争夺中主要还是利用国际法维护自己的权益，重视参与国际机制和相关国际法律体系的建设，注意研究“国际法问题及其政策的发展方向”，提高俄罗斯在一般海事公约和国际组织中的参与程度。俄罗斯在国际事务中重视通过合法途径解决矛盾和争议，并将“立法”、“抢占法律空白点”作为解决争端非常重要的手段。比如，俄罗斯积极协调解决里海划界争端，发挥里海五国委员会的作用。2010年4月，俄成功解决了与乌克兰在黑海舰队基地和乌克兰安全问题上的争端；9月，通过谈判，成功解决了与挪威在巴伦支海和北冰洋上的海域争端，划定了两国在巴伦支海的疆界。在北极划界问题上，努力按照《联合国海洋法公约》的要求寻找利益诉求的依据；在南极问题上声明遵守1959年《南极条约》，以及其他构成南极条约体系的国际法，包括《南极条约保护南极环境议定书》(1991)、《保护南极海豹公约》(1972)、《保护南极海洋生物资源公约》(1980)等等。

俄罗斯与挪威的谈判早在1970年便开始了，在其后40年中没有取得建设性的结果。俄罗斯人曾一直坚持苏联政府1926年确立的“区段原则”，而苏联政府依据的则是沙皇在1916年下达的一道敕令。其中表述的原则将国境线作为所谓的区段线，沿经线延长至北极点。挪威人则偏爱“中间分界线”，即西边的斯瓦尔巴群岛和东边的新地岛与法兰士约瑟夫地群岛之间的中线。最后基本按挪威的方案解决了问题，17.5万平方公里的争议区被两国分割，协议的达成为挪威和俄罗斯开辟了美好的前景：“争议区”估计蕴藏着18亿吨石油和5.87万亿立方米的天然气，以及取之不竭的渔业资源。

在北极问题上，俄罗斯也重视国际法和北极理事会的作用。俄罗斯在理事会的特别代表安东·瓦西里耶夫说：“北极理事会的工作完全符合俄罗斯的利益，俄罗斯在北极理事会中的作用，最低也与其在北极地图上所处的位置相适应。”(26)北极理事会成立于1996年，其成员有丹麦、冰岛、加拿大、挪威、俄罗斯、美国、芬兰、瑞典，以及六个北方土著民族的联合会。会议每两年开一次，讨论解决北极地区的环境问题，就开发北极石油、矿产、渔业和航运资源进行合作与协调，研究气候变化对北极的影响。2011年5月，在丹麦格陵兰岛首府努克举行的会议上，与会国外长签署了北极理事会成立15年以来的首个正式协议《北极搜救协定》，就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任进行了规划。俄罗斯舆论认为，这标志着北极理事会进入了一个从说到做的新阶段。“北极国家明确地回答了是否将‘为北极而开战’的问题，多年来许多政治家和观察家在谈论这个问题。答案明确了用外交手段：不会有任何军备竞赛，北极国家将通过现实的、公开的对话解决开发北极的问题。”(27)俄方认为北极理事会是重要的国际组织，并努力把这一组织变成解决北极问题的主要组织，反对北约和北极外的国家介入北极事务。

在北极划界的问题上，俄罗斯宣布遵守1982年签署的《联合国海洋法公约》，北极五国在北冰洋的专属经济区从海岸线算起不能超过200海里，但如果能证明各自大陆架在地理上与北极海床相连，则其外大陆架可扩展至350海里。但它们必须自加入该公约之日起10年内提交相关申请。为延伸自己的外大陆架，五国近年来加强了对北冰洋的海底调查，并纷纷向联合国大陆架界线委员会提交相关申请。俄罗斯主张以“罗蒙诺索夫海岭”划分北极大陆架，为了寻找依据，2011年7月，俄罗斯“费奥多罗夫”号科考船在一艘核动力破冰船陪伴下，完成了北极海底绘图，证明西伯利亚大陆架与北极海底山脊相连。俄罗斯正向大陆架委员会提出对北极海底大陆架的主权要求。

(三)重视运用军事威慑手段

在维护本国海洋权益、解决海洋争端中，俄罗斯强调运用外交和法律手段，同时，也把军事作为威慑力量来使用。在2012年总统选举期间，普京重申：“我们的任务是全面复兴‘远洋’海军，首先是北方和远东。世界主要军事强国开始围绕北极积极行动，俄罗斯面临保障我们在这一地区利益的任务。”(28)在北极争夺战中，俄罗斯一方面加大投资，加紧开发北极，另一方面加强在北极的军事力量。2011年7月初，俄国防部长谢尔久科夫曾透露，俄罗斯为维护本国在北极的利益计划成立两个旅。这两个旅将部署在摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克或者其他地方。2012年2月，俄罗斯陆军总司令亚历山大·波斯特尼科夫上将在接受俄新社采访时表示，俄联邦陆军准备在2015年成立第一支北极摩托化步兵旅。(29)鉴于俄日间存在领土争端，朝鲜半岛形势复杂，美国加强在亚太地区的军事存在，俄罗斯也加强了在太平洋地区的军事实力，太平洋舰队成为保障俄罗斯在亚太地区国家利益和安全的主要工具，正在法国建造的头两艘“西北风”级直升机航母也可能率先装备太平洋舰队。2010年11月1日，俄总统梅德韦杰夫视察国后岛，这是俄国家元首首次视察俄日争议岛屿。2011年3月，俄罗斯政府公布了2011年南千岛群岛社会经济发展规划，计划拨款11.4亿卢布(约合4119万美元)，在择捉岛修建新机场、修缮国后岛门捷列沃机场、修复色丹岛上公路、在南库里尔斯克镇建码头、在国后岛建渔业加工厂等。从2011年下半年开始，着手在国后岛和择捉岛部署现代化武器装备，包括“红宝石”超音速反舰导弹、“堡垒”反导系统、“道尔M2”防空导弹以及“米-28”武装直升机等“杀手锏”。俄罗斯加强在太平洋地区的军事存在，目的主要是维护对北方四岛的权益，同时也为了在未来东北亚战略格局中占据有利地位。