西方国家棕地重建策略及其对我国的启示

城市化进程加快、城镇建设用地和农用地矛盾日益突出，迫切需要在满足经济发展、城市建设、人类健康和环境保护的同时，尽量减少对农用地的开发占用，为此许多西方国家把目光投向了潜力极大的棕地（Brown-field）。棕地受多因素的影响，有许多不同类型的分类。目前西方各国对棕地还没有一个统一的认识，但人们对棕地“废弃、闲置或不充分利用，存在真实或潜在污染问题，曾被开发利用过”这3个特征已经达成了共识。比较来说，这类土地和我国的城市存量用地非常类似，都因经济结构转型和传统工业没落而出现，都伴随着严重的失业，伴随着周边甚至整个城市的萧条。为此，研究棕地问题对盘活我国城市存量用地有着非常重要的借鉴意义。

一、国外棕地开发现状

1993年美国环保局“棕地经济再开发行动”的出台，标志着棕地开发行动的开始。1995年的棕地行动议程中明确规定，开发棕地可以申请“社区地块开发基金(CDBG)"，用于棕地开发的规划制定、土地获取、环境评价、场地清理、建筑物的拆除和复原、污染治理以及原有建筑物的改善等。1997年，克林顿政府新的棕地联合开发行动有15个联邦政府机构共同参与，投入棕地重建的资金总额为3亿美元。2002年，布什总统签署了《小企业责任免除和污染土地复兴法》，授权每年拨付2.5亿美元用于被污染土地开发方面的援助，其中5千万美元用于低风险石油污染土地的评估和清理工作。

德国政府在可持续发展政策指导之下，不断敦促要实现降低新增开发用地的目标，把每天的新增开发量从2003年的97公顷降低到2020年的30公顷。鲁尔区传统煤矿和钢铁产业的衰落造成了大约8000公顷的棕地。20世纪80年代末，随着国际建筑展等大型区域复兴战略的推进，衰败的鲁尔区以文化和旅游产业促进棕地更新，通过内外联动，鲁尔工业区转变为以煤炭和钢铁生产为基础、以电子计算机和信息产业技术为龙头，多种行业协调发展的新型经济区，产业结构调整取得了明显成效。

法国工业性棕地大约为2万英亩，主要集中于法国北部和东部的传统工业区内，特别是加莱和洛林地区。法国通过来自国家、地区、区域开发局以及欧洲区域开发基金等方面的资金支持，1986~1997年共有1.2亿欧元的资金用于资助棕地战略的实施，这些资金2/3由洛林地区、EMPL和法国政府提供，其余1/3则来自欧盟。

英国推动的棕地风险管理与修复政策取得了良好效果，超过20000公顷的棕地被确定为可再开发土地，其中约7000公顷可立即使用；在一些重要的地区如伦敦、英国东南部和东部，约有30%的棕地确定为存在污染。通过棕地重建，英国设立的2008年将有60%的新建住宅在已开发土地上建设或通过现有住宅转换的目标，已于2002年提前实现。

二、西方国家棕地重建的策略介绍

棕地管理的焦点是使土地在城镇或区域中恢复元气，制定棕地政策是政治、科学、技术各方面的结合，必须同时处理好环境问题和空间规划问题。综观西方国家棕地重建的策略，主要体现在以下3个方面。

（一）行政管理体制

1．政府及相关组织推动棕地重建

大多数西方国家棕地重建工作是由中央政府推动，由地方当局来具体实施。如美国棕地的管理与治理主要由联邦政府、州政府、地方政府和社区以及非政府组织负责组织和实施。美国环保局是棕地治理的主导机构，负责对棕地进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。州政府发起志愿者清洁计划（VCP)，制定清洁标准，对整个棕地的清洁起监督作用。地方政府和社区推动联邦政府关注棕地问题，非政府组织积极参与并投资于棕地治理，有效推进了各类棕地治理进程。加拿大环境委员会（CCME)1993年批准了“污染土地责任报告——加拿大统一行动建议原则”，为加拿大各级政府被污染土地管理提供了一个指导性框架。同时，加拿大各个省区分别制定了棕地治理的政策和指导方针。德国根据土地利用法规，由地方当局控制和管理棕地重建，如由11个城市政府和42个教区组成的鲁尔地区联盟是区域棕地重建行动的重要参与方。

除了国家自身制定的棕地重建方案外，一些区域组织也积极推动合作国家的棕地复兴。欧盟利用欧洲区域发展基金（REDF）和聚合基金（CF）来实现欧洲共同体内最大的区域平衡。除了委员会基金框架外，专门部门的“委员会倡议”支持传统工业区的结构转型。这些计划由国家和地区政府的合作委员会提出，如用于钢铁用地的RESIDER计划，用于煤矿用地的RECHAR计划，轮船制造用地的RENAVAL计划以及纺织用地的RETEX计划。这些专门计划往往为棕地修复提供相当多的资金。

经合组织（OECD)20世纪90年代中期以来就考虑了棕地的空间背景，注意这些土地在实现可持续城市发展中越来越重要的作用。在1998年的报告中，该组织强调了棕地问题，并指出存在城市棕地数量、棕地重建的经济社会及环境结果的信息不充分；绿地发展和棕地重建的经济社会环境矛盾；政策和立法的停滞，阻碍了棕地重建等问题。

2．棕地调查登记制度的建立

棕地以前用途的信息对预测土地潜在污染的类型和面积非常重要，它可确保对土地修复成本的正确评估。比如欧洲大片煤及钢铁生产废弃地，它所需要的措施就不同于城市内部混杂的小型纺织厂废弃地。

英国1998年开始实施国家土地利用数据库的调查(NULD-PDL）工作，目的在对已开发的空地和废弃地及其他用地进行再开发的适宜性评价，这为棕地重建以及设定区域住房建设中的土地再利用目标提供了基础。

加拿大各联邦实行了污染土地（涉及棕地）的档案和登记制度。如不列颠哥伦比亚省要求将土地的档案随同土地开发方案一起递交给规制部门。土地档案中包括一份关于土地历史情况和相关污染问题的标准调查表。为了对已知污染土地的未来使用者提供保护，该省要求对污染土地进行登记。在安大略的一些城市也已经开始编制污染土地清单。

3．良好的土地利用规划制度

发达国家一些城市的总体规划、二级规划、区域规划和功能分区中，往往对已经确认受到污染以及那些不存在污染的工业用地的开发和利用进行了特别的限制。

英国对棕地重建的控制和规范，主要是通过全面性的土地利用规划政策体系，而非强制性法律。对于任何开发活动的法律控制主要体现在1990年制定的《城乡规划法》中建立的土地利用规划制度上。对任何开发都要求有具体的规划许可，对于棕地的再开发，规划许可包含对地块调查和评估，必要时甚至还包含对污染治理的要求。对超过一定规模的棕地重建项目，还要求评估其环境影响，作为规划审批的一部分。

比利时弗兰德斯地区建立了一个覆盖全区的空间规划，该规划确定了工业用途的受限区，从而激励了棕地的修复。

芬兰的棕地重建政策也被整合到总体规划政策中。新的规划体系要求土地符合（对人类健康无威胁）土地规划的用途，计划修复疑似污染土地时，也必须满足规划的土地用途，同时要求评价土地现状用途和运行需求。

荷兰是空间稀缺且人口拥挤的国家，土地重建压力大。荷兰的空间规划为绿地使用设置了很多限制条件，并鼓励存量用地的使用。空间规划（VINEX）第四条政策补充文件和区域空间规划在国家一级为省、市一级的规划提供了依据，并提出补助金和一些财政计划。

4．鼓励相关利益方积极参与

由于棕地重建存在着环境、经济、社会等问题，要实现棕地重建的总目标，单纯依靠市场机制或者政府行为，并不能解决不同地区、不同领域的复杂的城市社会经济问题。这要求政府和各利益人（投资者、土地所有者、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者和财政部门等）沟通协调并最终达成一致。美国出台了许多政策措施，动员社会各方力量和资源共同参与棕地的清洁、利用和再开发，卓有成效。如美国的棕地重建项目很多是由政府与私人投资联合开发的，形成“双赢”的局面。对于政府来说，资金的投入使废墟变成了充满生机的土地，由此创造了大量就业机会和税收，污染的治理也减少了对人民健康的危害与威胁，而且预计未来的零售税收将给政府投资带来很高的回报。对于开发商来说，政府提供的补偿大大地减少了投资，从而降低了开发风险。