西方国家棕地重建策略及其对我国的启示（3）

（三）资金支持体系

1．棕地治理的环境责任认定与分担

“污染者付费”原则是现代环境管理工作的主要政策之一，即所有造成环境损害的人都要承担责任去治理污染，恢复原状，这一原则使得污染者将环境恶化的成本内部化。目前美国、加拿大、荷兰、英国等发达国家在棕地治理与开发过程中普遍遵循“污染者付费”原则。美国CERCLA规定，棕地的治理费用由发生危险物质泄漏的设施所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担，当上述主体无法支付费用时，治理费用由“超级基金”承担，治理费用的承担者对治理费用负有连带责任。加拿大环境委员会采用的棕地责任分配管理13条原则中规定，“污染者付费”原则是制定被污染土地修复政策和法律的首要原则，不过当存在“不当得利”时，棕地重建又体现了“受益者付费”原则；英国1995年修订的《环境保护法》通过了《污染者支付原则》，即土地的最初污染者具有消除由他们过去的活动而造成的任何地区污染的责任；荷兰等国家则采取在自愿的基础上，扩大土壤污染责任主体的做法。综观各国棕地重建情况，环境责任主体主要是政府、污染企业、土地所有者、开发商等。

2．棕地重建的资金来源

足够的治理和修复资金是棕地重建的基本条件。各国棕地治理资金主要由环境责任人承担（表1）。当然，除了环境责任人，还有其他的融资渠道，如来自金融机构的优惠贷款，国家、省、市棕地治理示范项目的投资，私人筹措资金等（美国、加拿大、英国等国家鼓励私人为棕地融资，丹麦半数的修复工作是由私人实施）。

3．成功的棕地治理的管理与运作模式

西方许多国家是由政府委托有关部门成立专门机构，制定棕地重建的管理和运作规章制度，负责棕地的治理和恢复，组织建立棕地治理专项基金。在基金的具体运作过程中，美国的超级基金运作就是成功的一例，超级基金运作的方式先由污染场地的初步评估、地块调查、各污染地块优先整治排序开始，在一系列整治前期工作准备后，进行整治调查和可行性研究、选择整治方案、撰写整治计划书、社区公众参与、决定最佳整治方案、完成决策纪录、执行整治和长期修复维护等程序。

三、启示

西方各国的棕地主管部门，除丹麦等少数国家是空间规划部外，其他各国都是环境部或其下属部门。但有效解决棕地问题必须考虑经济、引资、就业、生活、税收及绿地消耗等因素。棕地重建的主要目标是土地再利用，将土地重新纳入到产权市场的经济循环中。因此，成功的棕地重建政策或战略需要国土部门联合环境保护、城市规划等部门共同制定。

（一）建立部门间的合作机制

国土资源管理和其他相关部门可以通过土地调查、制定规划及标准等联合行动，实现管理层面的整合与合作，从而达到评价棕地的目的。

(l）棕地调查：2005年我国国家环保局、国土资源部开展了全国土壤污染状况调查工作。该工作的主要任务之一是“把重污染企业周边、工业遗留或遗弃场地、固体废物集中处理处置场地、油田、采矿区、主要蔬菜基地、污灌区、大型交通干线两侧以及社会关注的环境热点区域作为调查重点”,“查明土壤污染的类型、范围、程度以及土壤重污染区的空间分布情况，分析污染成因。在此基础上开展被污染土壤风险评估，确定土壤环境安全等级，建立污染土壤档案”。这是查明我国棕地现状的很好契机，建议每年实行跟踪调查，并将更新结果纳入土地年度统计工作中，作为政府工作的考评依据。

(2）土地利用的生态环境规划：确定棕地是否适合利用的主要控制手段就是土地利用规划。国土资源管理部门应在传统的制定土地利用规划的基础上，联合环保、规划等部门，综合分析各种土地利用的“生态适宜度”，提高环境影响因素的权重，制定土地利用的生态环境规划，并用此规划体系来加强棕地开发活动的控制和规范

(3）不同类型棕地质量标准：国土资源管理部门可以划分棕地类型，但是不同类型棕地质量标准却需要有专业知识的环保部门来负责，西方各国棕地评价标准也都是由环保部门完成的。因此，为了实现棕地的可持续管理，必须在此技术上要求国土资源管理与环保部门的合作。

（二）政府多手段的综合运用

国土部门应该采取行政手段和财政手段来实现棕地重建。

(l）行政手段：我国只在《土地管理法》第三十五条中作了一个极其原则性的规定，即“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。目前还没有一部针对棕地重建的专门性政策或法规。《土地复垦的规定》要求对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态。但是显然，棕地的范围远大于此，而且棕地的重建任务还要求恢复周边经济、社会的发展。另外，目前的土壤质量环境标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化的特点。因此，国土资源管理部门应该完善法律、法规、标准等规章制度，实现对棕地重建行为的规范。

(2）财政手段：棕地重建工作需要国土资源管理部门的推动，但是具体实施起来，就需要税收、补贴、贷款、担保和市场许可等财政手段，建立对私人行为的激励模式。美国、加拿大、英国等都趋向于由私人部门进行棕地 重建，荷兰和德国虽然政府在规划和重建中扮演着重要的角色，但在资金筹措方面也采用了诸如减税、低息贷款等方式。我国国土资源管理部门可以利用市场机制在资源配置方面的优势，通过适当的制度安排或提供服务，为棕地资源建立市场交易平台，或促进资源市场的发育和完善，例如排污权交易、土地产权交易等。