新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思（2）

因此，以前事业单位改革过程就是一个事业单位组织形式复杂化的过程。事业单位与行政机关、企业之间的界限不再清晰。事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位也可以是一个以营利为目的的投资公司；事业单位提供公共服务，但未必是非营利机构【l】。由于缺乏相关法律法规的规范，事业单位组织形式的复杂化带来以下问题：一些事业单位长期承担应由行政机关承担的职能，缺乏必要的监管和约束；一些从事经营活动的事业单位，附属于政府机构，享受着优惠政策，偏离了公益目标；同样是提供公益服务的事业单位，有的是纯公益服务，有的同时面向社会实行有偿服务，在管理上没有很好地区分。

以上问题，逐渐引起政府的关注。20世纪90年代末起，“非营利”概念被引入了事业单位改革的政策设计中，作为改变事业单位激励机制的一种替代性选择。21世纪以来，特别是2003年“SARS危机”之后，中国政府深刻认识到了在经济长足发展的同时，社会事业却明显滞后的“一条腿长、一条腿短”突出矛盾的严峻性。在总结经验教训的基础上，中国政府重新强调事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，事业单位组织形式的复杂化，实际上被认为模糊了事业单位的公益属性和政府的责任。为了强化事业单位公益属性和政府的责任，更好地发挥事业单位作为提供公益服务主要载体的作用，事业单位改革的纯化取向逐渐确立。

总之，本轮事业单位改革正确认识到了以往事业单位改革“过度市场化”和“政府卸责”问题，但仍遗留了一些深层次理论问题亟待解决——事业单位纯化的公益属性标准，仅仅意味着政府保障公共服务提供的责任，并不必然意味着选择事业单位这一组织形式②；行政机关、事业单位、企业是具有不同结构的组织形式，而行政职能、生产经营活动、公益服务是不同的社会功能，根据结构决定功能，但功能不决定结构的原理，既然同样的功能可由不同的结构实现，那么行政职能为什么只能由行政机关承担，事业单位不能承担吗？行政机关不从事公益服务？事业单位为什么不能从事生产经营活动，生产经营活动必然与公益服务相排斥吗？

二、纯化取向的改革回不去也走不远

不彻底解决遗留下来的一些深层次理论问题，本轮纯化取向的事业单位改革则存在网不去也走不远的可能。

为什么回不去？本轮事业单位改革的一个任务是纯化事业单位类别，使其在组织形式上回到公益类事业单位的单一原初状态，但纯化事业单位类别，即使不是“不可能完成的任务”，也面临着巨大挑战。

一是行政类事业单位在“不得突破政府机构限额和编制总额”的约束性条件下，完全实现“行政职能回归”不可能也无必要2]。

本轮事业单位改革，在行政类事业单位改革上，坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。部分承担行政职能的，将行政职能剥离并划归行政机构；完全承担行政职能的，调整为相关行政机关的内设机构；完全承担行政职能且确需单独设置的，按照精简效能原则，尽量综合设置。涉及机构编制调整的，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。但是，即使严格标准、严格审核，事实上应划为行政类事业单位的，不仅机构数量不少而且人员也多，要完全实现“行政职能回归”，并做到机构限额和编制总额“两个不突破”，几乎不可能。即使放宽“两个不突破”的约束条件，行政类事业单位中的行业监管机构、行政执法机构，也不能被调整为行政机构。

对于过去事业单位改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政人员编制数量，而把原本属于行政机构的也列人事业编制、事业机构的部门，应该坚决转为行政机构。但是把行业监管机构、行政执法机构转为行政机构，不仅不必要，甚至是改革的一种倒退。行业监管机构和行政执法机构之所以在设置之初没有将其列为行政机关，除有不扩大行政机构和行政编制的考虑之外，更重要的因素是这些机构的性质与一般的行政机构不同：一是这些机构承担的任务具有专门性和专业性，其人员不属于行政机构的通才而属于专才；二是行业监管机构具有独立的法律地位，除了国务院外不受其他行政部门的干预，而且行业监管机构实行委员会制而不是行政首长负责制；三是行业监管机构的法律定位和承担的职责与行政机构也不同，行业监管机构应该具有行政权、准立法权和准司法权；四是行政执法机构不作为行政机关的内设机构，而作为行政机关之外的事业单位法人，体现了决策、执行和监督相协调原则【3】。

而且，事业单位承担公共事务管理职能，在中国不仅大量存在，还是一种法律事实。比如，《行政处罚法》不仅在第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，而且在第18条、19条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。 二是兼有不同类别属性的复合型事业单位在划分事业单位类别时不能完全去“复合”，复合型事业单位也有继续存在的现实需要。

合理划分复合型事业单位类别是本轮事业单位改革难点之一。对兼有不同类别属性的事业单位，本轮改革要求按主要职责任务和发展方向确定类别，对其他职能进行调整，也就是完全去“复合”，这意味着改革到位后复合型事业单位将不复存在。目前在中国，公路、港航机构普遍承担行政管理、公益服务、生产经营三种功能，并集三种功能于一身，是典型的复合型事业单位。而且，这些机构的其中任何一种职能都不能作为确定事业单位类别的主要依据。对此，浙江省专门出台了《关于少数复合型事业单位分类的指导意见》的文件，该文件规定，对能将非行政管理职能剥离的公路、港航机构可确定为监督管理类事业单位，对不能剥离的可暂时确定为社会公益类事业单位。这表明复合型事业单位完全去“复合”有难度。深圳则在新设机构中探索事业单位法人下的法定机构形式，比如，根据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，具体负责前海合作区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作的前海管理局，被明确为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。

其实，要求复合型事业单位完全去“复合”，是“非此即彼”简单化思维的反映。包括事业单位在内的人类社会，既存在“非此即彼”的可能，也存在“亦此亦彼”的可能。

为什么走不远？本轮事业单位改革的另一个任务是创新公益类事业单位的体制机制，但如果把事业单位仅仅定位于公益类社会服务组织，而不是更为准确的，与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一，体制机制创新将自缚手脚。