新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思

新一轮事业单位改革取向，实质上是纯化事业单位类别、纯化事业单位公益属性的纯化取向，但在改革实践中面临种种困境。为摆脱这些困境，宜采用更宏观的公共治理新视角，顺应当今世界公共治理分散化的潮流，以“进化”的改革取向取代“纯化”的改革取向，重新审视事业单位改革。

一、新一轮事业单位改革取向实质是“纯化”

2011年新一轮事业单位改革全面启动。指导本轮事业单位改革的纲领性文件《关于分类推进事业单位改革的指导意见》以及与之配套的11个文件，第一次将事业单位作为一个整体进行改革的总体设计。这是中国继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大决策，标志着事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。

与以往事业单位改革相比，本轮事业单位改革不再“没有总体目标”，不再采取“零敲碎打”的方式，而是提出了总体方案，并明确了时间表和路线图。在总体方案的设计上，本轮事业单位改革把促进公益事业发展，进一步增强事业单位活力，提高公益服务水平，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求作为改革的根本目的；把严格将社会功能作为唯一标准、科学划分事业单位类别——承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别——作为改革的重要基础；把创新适应社会主义市场经济要求，既能强化事业单位公益属性，又能激发生机与活力的事业单位体制机制作为改革的核心要求；把构建政府主导、社会力量广泛参与、引入市场竞争机制、提供主体多元化、提供方式多样化公益服务新格局作为改革的重要目标；把坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”作为改革的基本方针。在改革时间表和路线图安排上，本轮事业单位改革远近目标相结合。改革的总体目标是到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系；改革的阶段性目标是到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。

综览总体方案以及时间表和路线图，本轮事业单位改革将呈现这样一幅“图景”：其进程是一个在事业单位类别上由行政类、生产经营类、公益类三类事业单位减为公益类一类事业单位，在体制机制上由传统事业单位体制机制转变为新型事业单位体制机制的过程。在这一过程中，事业单位的公益属性不断强化，改革的最终结果是仅存公益类事业单位，但不是传统体制机制下的公益类事业单位，而是新型体制机制下的公益类事业单位。这揭示了本轮事业单位改革取向的实质——纯化，即以公益属性为标准，以强化事业单位公益属性为目的，在事业单位外延上，划转行政类、生产经营类事业单位，纯化事业单位的类别；在事业单位内涵上，根据公益属性的强度，公益类事业单位进一步细分为公益一类和公益二类，体现公益类事业单位公益属性纯度的高低，强化政府的责任。所以，本轮事业单位改革特别强调以事业单位的科学分类为基础。对事业单位的科学分类，决定了纯化事业单位类别的改革路径，决定了强化公益类事业单位公益属性的体制机制创新方式。总之，本轮事业单位改革取向实质是纯化——纯化的标准是公益属性；纯化的目标是强化事业单位公益属性；纯化的途径是科学划分事业单位类别；纯化的结果是不再有行政类、生产经营类事业单位，继续保留在事业单位序列的只有新型体制机制下的公益类事业单位，由此，公益类事业单位即事业单位的全部，反之，事业单位即公益类事业单位。

本轮事业单位改革为什么选择纯化的改革取向？一般认为，中国事业单位改革始于20世纪80年代中期。之前，事业单位与行政机关、企业之间的界限还是相对清晰的，事业单位没有行政机关管理社会的“权力”，也没有企业营利的“义务”，仅是从事服务活动的单位。而在之后，随着事业单位改革的推进，以及经济体制改革和行政管理体制改革的影响，事业单位在组织形式上日益“复杂化”，与行政机关、企业之间的界限也变得模糊了。

一是事业单位社会化改革使得事业单位越来越像企业。20世纪80年代中期之后，事业单位改革先是效仿企业改革，以下放事业单位管理权限、扩大事业单位自主权为主要内容，事业单位普遍实行了与绩效挂钩的预算包干制。随着20世纪90年代社会主义市场经济体制目标的确立，事业单位改革的方向逐渐明确为实行政事分开、推进事业单位的社会化。在教育、科技、文化、卫生等领域，出于逐渐减轻财政负担的目的，推进事业单位社会化的主要途径是把事业单位“推向市场”。推向市场的核心措施是削减事业单位的财政预算拨款，具体方法是——将事业单位划分为“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”和“企业化管理”等不同类型；对全额拨款的事业单位，有条件的，推进其开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；对差额补贴的事业单位，进一步创造条件，使其向自收自支或企业化管理过渡①。这迫使教育、科技、文化、卫生等领域的事业单位为了自身的生存而不得不“创收”。在削减事业单位财政预算拨款的同时，提倡“社会事业社会办”，鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位，出现了“民办事业单位”（后改为“民办非企业单位”1。

二是行政管理体制改革使得不少事业单位事实上完全或部分承担行政职能。事业单位改革始终是中国行政管理体制改革的组成部分，与行政管理体制改革相互联系、相互制约。从1982年到2008年，中国先后集中进行了六次较大规模的行政管理体制改革。其中，精简行政机构、精简行政人员一直是重要内容之一。在精简行政机构、行政人员过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，出现了把原本属于行政机构、行政编制的部门，列入事业机构、事业编制的现象。同时，随着政府职能的转变，特别是20世纪90年代以来为适应建立社会主义市场经济体制目标的需要，行政管理体制改革，既面临因政府职能“越位”而造成机构臃肿、人浮于事的“精简”任务，也面临因政府职能“缺位”亟须新设机构以全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的“建构”任务。这些新设机构由于工作任务的特殊性，虽然承担的是行政职能，但是出于提高效能的目的，没有实行与行政机关相同的管理体制和机制，而是专门使用事业编制，成为事业单位法人。比如20世纪90年代之后新设的行业监管机构，如中国证券监督和管理委员会、中国银行业监督和管理委员会、中国保险业监督与管理委员会、国家电力监管委员会等，以及城市管理、商品市场管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域的行政执法机构，多为事业单位。