新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思（4）

三、与其“纯化”不如“进化”

本轮纯化取向的事业单位改革，在很大程度上，仍然陷入了“就事业单位改革谈事业单位改革”的窠臼，并没有真正把事业单位改革与行政管理体制改革、社会管理体制改革紧密结合起来，并以此为出发点，全面认识事业单位在中国改革新形势下的准确定位。正因为如此，所以为强化事业单位的公益属性，对以往事业单位改革过程中出现的事业单位组织形式的“复杂化”，实际上采取了简单否定的做法。但纯化取向的事业单位改革并非坦途，存在回不去也走不远的可能。为此，笔者认为，事业单位组织形式的复杂化，既然有其合理的一面，那么，事业单位改革取向与其“纯化”不如“进化”，跳出事业单位改革的范畴，从更宏观的公共治理新视角，审视事业单位改革。理由如下：

一是当今世界公共治理分散化(distributed pu-blic govemance)的潮流，使得公共治理组织形式日益多样化，在传统纵向一体化政府部门(depart-ments/ministries)组织形式之外，出现了非政府部门形态的多种“广义政府组织形式”。这些广义政府组织形式，各国叫法不完全相同，比如专门机构(agen-cies)、半官方机构(quangos)、非部门公共机构(non-departmental public bodies)、松散型公共机构(arm’s—length public bodies)、附属组织(subsidiary organiza-tions)、自主型政府机构(autonomous govemment bod-ies)等。广义政府组织形式的出现，是适应当代国家提供多样化公共服务的需要。提供公共服务已经成为当代国家的主要任务，而公众公共服务需求的多样化，要求政府提供的公共服务也要多样化，而提供整齐划一公共服务的传统纵向一体化政府部门组织形式显然已不符合时代的要求。为了提高政府的合法性和绩效，非传统政府部门形态的多种广义政府组织形式应运而生。创建这些广义政府组织形式的方式是：或者在政府部门内部，单独设立与所在部门保持准合同关系的机构；或者在传统纵向一体化政府部门外部，单独设立机构，并赋予机构以完全或部分与国家分离的法律地位。由于在组织结构或法律地位上具有“独立性”，这些广义政府组织形式，与传统纵向一体化政府部门组织形式相比，其治理结构以及管理、财务和人事制度更灵活更有效，并拥有一定的管理自主权【4】。目前，引领公共治理分散化潮流的OECD成员国，其提供公共服务的组织形式，世界银行根据Derek Gill，认为包括公共部门、非营利部门和私营部门；公共部门又包括政府部门、政府部门附属专门机构(departmental agen-cies)、公法行政机构(public law administrations，简写为PLAs)、政府企业(govemment enterprises)。其中，特别需要关注的是政府附属专门机构和公法行政实体。在与政府部门的关系上，政府部门附属专门机构是受直接控制的“授权型(delegated)”公共服务提供者，而公法行政实体是受间接控制的“独立型(devolved)，’公共服务提供者。公法行政实体，按政府部门间接控制程度大小分为：执行政府政策的公法行政实体(implement PLAs)，比如执法或提供特定服务的机构；受政府政策引导的公法行政实体(guidedPLAs)，比如德国的大学；独立行使法定权力的公法行政实体(independent PLAs)，比如美国独立管制委员会③。

二是事业单位作为中国特色的公共部门之一，在治理结构以及管理、财务和人事制度方面，与控制极为严格的行政机关相比，其组织性质的专门性、专业性及组织形式的灵活性，使事业单位成为中国顺应当今世界公共治理分散化的潮流，创建“广义政府组织形式”的重要本土政治资源。事业单位是中国特有的，国外虽然没有事业单位这样的名词，但有类似的组织形式。OECD成员国的政府部门附属专门机构、公法行政实体大体相当于中国的事业单位。过去事业单位改革过程中出现的事业单位组织形式的复杂化，其合理的一面可以说是公共治理分散化在中国的体现。但是需要指出的是，对中国公共服务提供者来说，没有单一的“最佳”组织形式，世界银行把中国提供公共服务的组织形式归纳为——在公共部门下，按自主权由小到大排列可以有四种可能的组织形式，即核心政府部门(coregovernment departments)、直属(delegated)事业单位、独立(devolved)事业单位和国有企业；在公共部门以外，可以是非营利机构或“民办非企业单位”，也可以是营利性私人机构，而后者或是独资或合伙的中小企业或是股份公司圈。

三是以更宏观的公共治理新视角审视事业单位改革，事业单位可提供多种形式的“广义公共服务”，相应的职能也是“多职能的综合体”，这决定了事业单位的组织形式必然是多样化的，也是复杂化的。张春霖以OECD成员国公共服务提供者的组织形式做比较，虽然未一语道破，实际上是认为中国事业单位，可以是设在政府部门内部、由政府部门直接控制的附属专门机构，也可以是设在政府部门外部，由政府部门间接控制的包括执行型、指导型、独立型的公法行政机构，还可以是非营利的国企f参见下表1。这些多样化的事业单位组织形式，笔者认为，为解决当前分类推进事业单位改革实践面临的关于行政类、复合型事业单位改革困境，以及取消公益三类是否合适的争论④，提供了新的视角。

公共服务提供者的组织形式：OECD与中国的比较⑨