新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思（3）

事业单位产生于中国计划经济时代，是编制管理的产物。根据《民法通则》，事业单位是与机关、企业、团体并列的四种法人类型之一，但到目前为止，关于事业单位是什么，仍没有一个准确的定义，政府对事业单位的界定，主要基于编制管理的角度。

1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》f草案1将事业单位表述为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》f草案1，把事业单位进一步表述为：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制工作会议印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法》（讨论稿）规定，“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”1998年，为加强对事业单位的管理，并与新兴的民办事业单位相区别，国务院同时发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位界定为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”将民办非企业单位界定为：“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”从此，事业单位成了公办事业单位的专属名词。

显然，事业单位一直被看做是以教育、科技、文化、卫生等为主要活动领域，从事公益性、非营利性服务的公办社会服务组织。这种对事业单位的界定，带有明显计划经济的痕迹。改革开放后，事业单位的活动领域已经不限于科教文卫，事业单位不仅为社会服务，而且也为政府、企业服务。服务也已经不是原来意义上的“狭义服务”，事业单位作为中国公共部门之一，因其组织性质的专业性、专业性和组织形式的灵活性，参与了大量行政管理和社会管理方面的“广义服务”工作。事业单位更准确的定位，应是与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一。本轮事业单位改革，把事业单位定位于公益类社会服务组织，在纯化事业单位类别的基础上，以体制机制创新为核心，强化事业单位的公益属性，强化政府的责任。但强化事业单位的公益属性，仅仅意味着政府保障提供公共服务的责任，并不意味着必然选择事业单位这一组织形式。公益不等于公办，非营利机构或民办事业单位甚至私企也可以提供公共服务。即使公办，行政机关、国企也是公共部门之一，也提供公共服务，事业单位只是可供选择的组织形式之一。如何选择合适的公共服务提供者，本轮事业单位改革方案并没有给出明确的答案。如果为了强化事业单位的公益属性，合理划分复合型事业单位类别是本轮事业单位改革难点之一。对兼有不同类别属性的事业单位，本轮改革要求按主要职责任务和发展方向确定类别，对其他职能进行调整，也就是完全去“复合”，这意味着改革到位后复合型事业单位将不复存在。目前在中国，公路、港航机构普遍承担行政管理、公益服务、生产经营三种功能，并集三种功能于一身，是典型的复合型事业单位。而且，这些机构的其中任何一种职能都不能作为确定事业单位类别的主要依据。对此，浙江省专门出台了《关于少数复合型事业单位分类的指导意见》的文件，该文件规定，对能将非行政管理职能剥离的公路、港航机构可确定为监督管理类事业单位，对不能剥离的可暂时确定为社会公益类事业单位。这表明复合型事业单位完全去“复合”有难度。深圳则在新设机构中探索事业单位法人下的法定机构形式，比如，根据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，具体负责前海合作区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作的前海管理局，被明确为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。

其实，要求复合型事业单位完全去“复合”，是“非此即彼”简单化思维的反映。包括事业单位在内的人类社会，既存在“非此即彼”的可能，也存在“亦此亦彼”的可能。

为什么走不远？本轮事盟单位改革的另一个任务是创新公益类事!单位的体制机制，但如果把事业单位仅仅定位于公益类社会服务组织，而不是更为准确的，与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一，体制机制创新将自缚手脚。

事业单位产生于中国计划经济时代，是编制管理的产物。根据《民法通则》，事业单位是与机关、企业、团体并列的四种法人类型之一，但到目前为止，关于事业单位是什么，仍没有一个准确的定义，政府对事业单位的界定，主要基于编制管理的角度。

1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》（草案1将事业单位表述为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》（草案1，把事业单位进一步表述为：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制工作会议印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法》f讨论稿1规定，“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”1998年，为加强对事业单位的管理，并与新兴的民办事业单位相区别，国务院同时发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位界定为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”将民办非企业单位界定为：“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”从此，事业单位成了公办事业单位的专属名词。

显然，事业单位一直被看做是以教育、科技、文化、卫生等为主要活动领域，从事公益性、非营利性服务的公办社会服务组织。这种对事业单位的界定，带有明显计划经济的痕迹。改革开放后，事业单位的活动领域已经不限于科教文卫，事业单位不仅为社会服务，而且也为政府、企业服务。服务也已经不是原来意义上的“狭义服务”，事业单位作为中国公共部门之一，因其组织性质的专门性、专业性和组织形式的灵活性，参与了大量行政管理和社会管理方面的“广义服务”工作。事业单位更准确的定位，应是与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一。本轮事业单位改革，把事业单位定位于公益类社会服务组织，在纯化事业单位类别的基础上，以体制机制创新为核心，强化事业单位的公益属性，强化政府的责任。但强化事业单位的公益属性，仅仅意味着政府保障提供公共服务的责任，并不意味着必然选择事业单位这一组织形式。公益不等于公办，非营利机构或民办事业单位甚至私企也可以提供公共服务。即使公办，行政机关、国企也是公共部门之一，也提供公共服务，事业单位只是可供选择的组织形式之一。如何选择合适的公共服务提供者，本轮事业单位改革方案并没有给出明确的答案。如果为了强化事业单位的公益属性，强化政府的责任，片面强调发挥事业单位作为经济社会发展中提供公益服务主要载体的作用，可能导致公益服务提供的“一家独大”，在客观上限制了体制机制创新的空间，不利于提供主体多元化、提供方式多样化公益服务新格局的形成。