中国开放新阶段的政策选择（2）

三、下一阶段对外开放目标定位于服务转变经济发展方式

从三十多年的开放实践来看，开放是手段，它服务于国内经济建设目标。1979年年底党中央提出了“翻两番，三步走”的战略规划，对外开放目标也是服从和服务于整个国民经济翻两番的总体目标而制订的。邓小平同志指出，“我们要翻两番，而且翻两番之后还要达到一个新的目标，这离开对外开放的政策不可能。从一个角度就可以很简单地了解这个道理。现在中国的对外贸易额是四百多亿美元吧？这么一点进出口贸易额，关起门来能翻两番？”因此，对外贸易也明确提出翻两番的战略目标，即由当时的400亿美元(1980年)增长到20世纪末的1600亿美元。在之后各个五年计划中都制定了贸易发展规划，“六五”和“七五”计划对外贸发展指标做出了严格规定，“八五”计划后虽对贸易总量和结构控制的规划有所淡化，但在年度政府工作报告和下年度工作计划中仍要明确进出口总额以及结构指标。这些总体规划目标也体现在中央和地方各级政府贸易主管部门的规划中，从而形成了独具中国特色的“指标”型贸易发展模式。这种模式尽管都强调贸易平衡发展目标，但在实践中，基本上始终将出口放在首位，千方百计扩大出口量，诸多方面的体制改革和政策设计无不是为此而进行，包括下放外贸经营权、人民币汇率贬值、出口补贴、优惠性加工贸易政策和外资政策、调动地方政府出口积极性等。

在新的阶段，随着中国成为世界第一大贸易国，外汇储备高达3万多亿美元，储蓄与外汇“双缺口”消失，开放目标再追求出口已不合适。同时也要看到，国际收支平衡也不应成为开放目标，其一，国际收支本质上是一个内在的宏观经济总量问题，最终取决于国民储蓄率和投资率，并不直接取决于开放政策；其二，目前全球经济失衡的主要责任不在中国，它是美元霸权条件下国际分工格局的必然反映；其三，在目前的统计口径下，国际收支不能准确反映经济全球化背景下国与国之间的实际经济活动及其获益情况。

下一阶段，中国对外开放的主要目标应转到服务于转变经济发展方式上来。一方面，这是由国内经济条件所内生的。人口结构变化和劳动力供给趋紧将提高家庭收入在GDP中的占比，社会保障体系完善、税制改革以及房地产调控等将促进居民可支配收入增长，这些都将提高中国总体消费率。2012年上半年，最终消费对GDP的贡献达到57.7％，⑤从2012年开始，消费对中国经济增长的贡献有望超过投资，成为拉动总需求的最大力量，贸易顺差将继续降低，未来中国总需求将实现由投资向消费、由外需向内需的结构性转变。另一方面，开放政策也要适应中国宏观调控政策的转型。1997年亚洲金融危机之后，为扩大内需，中国启动投资型财政政策，形成大规模生产能力，“投资引致型”出口比重不断增加，在入世带来的“全球化红利”的帮助下经济持续高速增长。2008年全球金融危机后，中国再次启动大规模投资计划，但也出现资本回报率持续下降、地方债务风险加大等风险，投资驱动型经济增长难以为继。未来，中国财政政策势必将从扩张趋向收敛，从投资型财政转向公共财政，这就意味着长期宏观调控政策拐点正在到来，大规模政府投资活动趋于减少，反映到开放部门则意味着出口增速减缓、贸易顺差减少。因此，开放政策也应顺势而为，把服务转变经济发展方式作为主要目标，具体如下：

其一，把开放重点放在服务业。主要有以下几点原因：首先，服务业劳动报酬占比高于工业，服务业发展是增加劳动收入占比和扩大内需的重要方向，而服务业效率低、增加值不高也是中国产业结构难以转型升级的根本原因，通过在服务业以开放促改革、促发展，是转变经济发展方式的重要选项。尤其是，中国经济结构转型亟须金融业改革开放，这是由于在出口导向型或以制造业为主的发展模式下，抵押品和风险管理问题容易解决，简单金融服务即可完成从储蓄向投资转换，而随着经济结构转型，服务业发展和制造业升级对金融服务要求更高，原因在于这些部门抵押品不足、风险大，从而对银行的风险管理能力、甄别能力、贷款能力要求会更高。⑥在现有银行体系难以提供这些服务时，根据制造业开放的经验，引入外资金融机构参与竞争是可行选项。其次，服务业开放尤其是金融业开放是上一轮开放“未竟之事业”。1998年亚洲金融危机爆发后，中国在入世谈判中对金融业开放非常谨慎，资本市场开放基本没做大的承诺，银行业和保险业开放也设置了很多限制。正因为如此，目前外资银行和外国保险公司在中国市场份额不到2％，基本上对国内金融企业形不成实质性竞争，再加上对民营企业也开放较少，金融企业仅靠提供低风险、无差异服务即可获得巨额收益，继续改革动力不足。再次，服务业全球分工正处于布局期，部分服务业在全球化大潮中加速向外转移，中国大有可为。美国经济再平衡的发展方向不可能是“再工业化”，只能是利用服务业劳动生产率优势和信息技术优势积极推进服务业的可贸易化，尤其是金融、教育、医疗、传媒等优势高端服务业。未来一段时间，跨国公司对中国FDI将更多转向服务业。2011年中国服务业实际使用外资首次超过制造业，达到552.43亿美元，占使用外资总量的47.62％。尤其是，国际服务外包方兴未艾，2011年全球国际服务外包规模已经达到1100亿美元。依托全球服务业转移所产生的发达国家服务外包需求，正在为中国服务贸易出口提供新的市场空间。2011年，中国国际服务外包完成238.3亿美元，已成为全球第二大离岸服务外包承接国，2015年中国国际服务外包有望达到900亿美元，年均增长40％左右。服务外包还是吸纳大学生就业的重要途径，截至2012年6月底，中国共有服务外包企业18621家，从业人员359万人，其中大学(含大专)以上学历247万人。⑦

具体地，服务业开放可遵循以下思路：一是按照一定的步骤进行开放，旅游、餐饮等消费性服务业可最先放开，生产性服务业则优先开放流通服务、商务服务和科技服务，其后再是关系国家经济安全的金融服务和信息服务；二是为开放设置“安全阀”，包括制定《国家经济安全法》，完善《反垄断法》，尤其是金融服务业开放应在资本项目管制的条件下进行；三是把承接国际服务外包作为新亮点，这是增加大学生就业的重要途径，应从税收优惠、全产业链人才培养、开拓国际市场、知识产权保护等方面给予扶持，尤其是大力弥补人力资源短板，调整教育结构并加大人才培训补贴；四是营造良好的国内市场环境，包括市场准入、国民待遇、税收政策、土地等资源配置、地方保护等方面，其中税制改革是重点，应进一步扩大服务业“营改增”试点，逐步扩展到全地区全行业，同时制定服务出口退税政策。

其二，积极培育下一代出口产品。现有以纺织品和服装为代表的劳动密集型产品，及以IT为代表的高新技术产品，是未来一段时间中国对外贸易持续稳定增长的基础，反映了中国制造短期内难以撼动的劳动生产率、整体产业链、基础设施等优势。未来中国经济发展方式转型并不意味着要放弃这些产业，而是应进行区域间梯度产业转移，一部分转移到成本更低的区域经济中心，一部分转移到国外。东部地区则要积极培育下一代出口产品：第一类是零部件贸易，这是现有加工贸易产业链条的延伸，应进一步融入全球垂直专业化分工格局；第二类是汽车贸易，包括零部件和整车，随着中国汽车产能的大幅增加，民营汽车企业发展迅速，走低成本出口的路子是可行的；第三类是机械与设备，尤其是工程机械产品，这是中国“进口替代政策”的成功案例，已具有一定的国际竞争力。为此，应该找准全球产业分工定位，继续保留一定程度的优惠性贸易政策和外资政策。

其三，“两条腿走路”提高技术水平。转变经济发展方式，关键是创新和技术进步，这就要下大力气保护知识产权。“一条腿”是扶持有竞争力的本土企业。30多年的开放经验证明，“以市场换技术”、“依靠进口设备提高技术”等均难以奏效，里面固然有企业资本积累和研发投入不够、地方保护主义抑制创新等因素，但汽车产业的案例证明，“以竞争换技术”更有效，在开放经济条件下，技术进步的关键是出现有竞争力的本土企业，只有这样跨国公司才会向东道国转移先进技术。因此，要加大对本土优秀企业的扶持力度，重点给予研发补贴，鼓励走出去通过跨国并购获取技术，并利用《反垄断法》保护其免受不正当竞争。“另一条腿”是选择“外围突破”的知识产权战略。在跨国公司已经完成在华知识产权布局的情况下，可效仿韩国的“外围突破”策略，针对大型跨国公司的专利垄断，争取在其技术含量较高的专利周围编织专利网，申请一系列技术含量较低的配套专利，这样既遏制跨国公司垄断技术市场，又为向核心技术迈进奠定基础。为此，要根据国际惯例，将知识产权保护作为开放政策的重要组成部分，切实加大保护力度，并对国内外企业给予国民待遇。

四、下一阶段对外开放应向全球战略迈进，着重提供全球公共产品

除国内经济建设目标外，以往中国对外开放还有另外两个主要考虑，一个是维护国际地位和大国形象，例如，复关/入世即是要从政治上解决中国还不是全部三大国际经济组织成员的问题，再如，在亚洲金融危机期间中国坚持人民币不贬值，从而维护了负责任大国形象；另一个是营造良好的外部环境，例如，入世解决了中美关系中的最惠国待遇年度审议问题，既稳定了出口市场，也消除了当时中美关系中的“定时炸弹”，中美关系的稳定为中国和平发展的外部环境定下了基调。

下一阶段，随着经济总量和综合国力与美国的差距逐渐变小，中国将真正成为世界大国。在这一过程中，中国对外开放政策也要升级，由以往更多关注国内经济建设转向实施全球战略，核心是提供“发展导向”的全球公共产品，展示“负责任大国”形象，为中国和平发展创造良好的国际环境。

其一，提供进口市场。随着人口结构变化以及推行提高居民收入的分配政策，中国出现消费长周期拐点，将内生性地出现消费率上升。实际上，过去两年中国东部地区的居民消费率已经企稳回升，未来十年中国消费总量可能仍然不及美国，但社会零售总额超过美国的可能性大。因此，“中国消费”将成为全球总需求的重要部分，越来越多国家的出口增长将更多依赖中国消费品进口。从国际关系的角度看，进口比出口的国际影响力更大。从消费结构看，“衣食”占比下降但品质要求提高，“住行”占比上升；物质消费比重相对下降，教育、医疗、养老等服务消费比重上升。这就要求进口政策随之调整，重点是降低高品质农产品、奢侈品、汽车等产品的进口关税，扩大消费性服务业开放领域。基于此，积极扩大进口应成为中国大国经济战略的基本方针之一，而不只是当成缩小国际收支顺差或应对贸易摩擦的权宜之计。